目前财政部出台的专项债券管理制度和办法，并没有要求项目单位开设专用账户对专项债券募集资金、偿债资金、项目收入归集等进行监管。专项债券专户管理探索、研究和应用以地方政府为主。北京泓创智胜咨询有限公司根据深圳市、广东省、四川省、云南省等地区专户管理的经验，对专项债券专户管理进行了整理，不当之处，还请指正。
89号文并未对专项债券资金的管理提出具体要求，仅要求“行业主管部门和项目单位应当及时公开项目进展、专项债券资金使用情况等信息”。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）第十条规定，“专项债券存续期间，各地应当继续披露募集资金使用情况按照有关规定”。2019年5月财政部印发了《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2019〕23号)，要求“存续期内本次债券的资金使用情况应当按年度披露。
（1）项目收益类债券账户管理。项目收益类债券与地方政府专项债券在投向领域、偿还机制、资金使用方面有部分重合，其资金管理对专项债券有较大的借鉴意义。项目收益类债券包括项目收益债券、项目收益票据和项目收益专项公司债券。2015年8月国家发改委发布的《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金[2015]2010号），分别从发行方式及发行条件、资金用途、项目及收益、账户管理、增信和发行管理等方面进行了较为细致的规定。项目收益债券是指债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。发行项目收益债券募集的资金，只能用于该项目建设、运营或设备购置，不得置换项目资本金或偿还与项目有关的其他债务，但偿还已使用的超过项目融资安排约定规模的银行贷款除外，重点鼓励支持基础设施建设和公用事业特许经营项目。《项目收益债券管理暂行办法》第四章规定了债券资本金账户管理要求，要求“项目收益债券发行人应在日常经营账户中设立独立的债券募集资金使用专户、项目收益归集专户和偿债资金专户，分别存放项目收益债券募集资金、项目收益收入资金、项目收入债券的本金和利息偿还资金”。项目收益债券通过多个资金账户的设置严格监管债券资金的使用，收入收益归结。项目收益专项公司债券中要求“应当至少设立募集资金监管账户和偿债资金专项账户”，其中“偿债资金专项账户专门用于归集项目收益、发行人或差额补偿人划入的其他资金，发行人可以约定以项目收益总现金流或净现金流进行归集”。项目收益公司债券账户设置有所减少，监管要求有所放松。项目收益类债券发行较为宽松，对于收益不能偿还本息的设置了设置差额补偿机制，对资金的监管极为严格。（2）公司债券账户管理。公司债券是公司根据经营运作具体需要所发行的债券，它的主要用途包括固定资产投资、技术更新改造、改善公司资金来源的结构、调整公司资产结构、降低公司财务成本、支持公司并购和资产重组等等。中国证监会2021年发布的《公司债券发行与交易管理办法》第十三条规定：“公开发行公司债券筹集的资金，不得用于弥补亏损和非生产性支出。发行人应当指定专项账户，用于公司债券募集资金的接收、存储、划转。”公司债属于信用债，以AA-级以上信用等级为主，对发行人资产有严格的限制，偿债风险较低，资金管理较项目收益类债券更为宽松。
2018年深圳市金融委员会出台了《关于深圳市政府专项债券资金管理有关事项的指导意见》，结合《项目收益债券管理暂行办法》《公司债券发行与交易管理办法》等市场债务资金账户管理方案，第一次提出了专项债券资金账户管理方案—专户管理。项目单位需开立独立于日常运营账户的债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储和划转。这是发改委监管的项目收益债和证监会监管的公司债的通行做法。专项债券资金实行专户管理指资金使用单位（项目单位）在商业银行开设独立于日常经营账户的债券资金监管账户（专用存款账户）,专门用于专项债券资金的接收、存储及划转，专用账户严禁存放非债券资金或用作其他用途。同一个项目单位发行两个或两个以上项目收益专项债券所募集的资金，应分别设立独立的债券资金专户。资金使用单位（项目单位）同主管部门、财政局及监管银行签订专项账户监管协议，对债券资金使用、偿还进行监督、管理。2019-2022年审计署公布的审计报告显示资金闲置与违规使用是债务资金管理中面临的突出问题。采用专户管理后，可以有效防止债券资金拨付使用不及时造成资金闲置、资金挪用等资金使用不规范问题。项目单位开立债券资金专户，可用于对新增专项债券资金实行闭环管理，确保资金专户存储、专账核算、专项使用，不得用于存放非债券资金或用作其他用途。
以专户账户为基础，可以建立专项债券资金管理系统，将专项债券资金专户的开立变更、资金划拨、资金使用纳入系统监管，在系统操作过程中及时进行流水确认，根据资金使用监管要求，严防出现专项债券资金大额转账、大额现金结算和违规将资金转入财政专户和事业单位账户的行为。
明确项目主管部门为政府债券项目预算管理、资金使用、资产管理和还本付息的主体责任部门，密切跟踪资金到位情况，监管项目收益，确保还本付息及时足额缴付省财政厅。
目前四川、云南、广东等部分地区以专户管理为基础，建立专项债券资金监管系统，统一将监管银行监管专用账户流水信息及时、完整、准确推送至专项债券资金监管系统，对专项债资金进行集中数字化监管。专项债券资金监管系统满足了财政部门对专项债券资金的监管要求，履行了开户行对专项债券资金的监管职责，大幅提升了专项债资金拨付的安全性和有效性，为基层行开展支农资金筹集工作打通系统壁垒。目前，财政部已经启动穿透式监管系统、预算一体化系统的统一管理，实现国库与预算数据与穿透式监管系统数据互通，将项目投资、支出、收入等清晰化。随着越来越多的专项债项目进入运营期，专项债项目收入、收益的监管将是未来专项债券资金管理的重点。穿透式监管系统中的账户管理中一个项目可以对应多个账户，涵盖项目建设单位、项目运营单位和资产登记单位。资产登记单位为预算单位的，账户为国库账户，主要用来监管资金拨付；建设单位的银行账户为专户管理，主要用来监管项目支出；运营单位的大部分账户，目前未做要求，普遍未纳入监管。目前，已经有广东、广西、云南、天津、陕西等地区将银行系统专户数据与地债系统对接，实时监测项目资金。专项债券专户管理的实施关键是开设专用存款账户。根据《人民币银行结算账户管理办法》专用存款账户是指存款人按照法律、行政法规和规章，对其特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。与一般账户相比，专用账户最大的优点实现对资金的封闭运行、专账核算、全程监管。按照专用账户开户单位的性质可划分为企业和预算单位。根据《人民币银行结算账户管理办法》规定，企业单位开设专用账户需由存款人向开户银行出具相应证明才可开立该账户。在专项债券资金管理中，资金使用单位（项目单位）为非预算单位或国有独资公司的，财政部门先将债券资金划转主管部门，再由主管部门划转非预算单位或国有独资公司监管账户。在预算单位中，国库实行集中收付制度，资金使用单位（项目单位）为预算单位的，财政局直接将债券资金划转监管账户，在国库中无必要开设债券资金专用账户。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。实际执行中，政府收支分类科目中设置了“地方政府债务收入”科目，专门用于核算反映地方政府取得的债务收入，可以满足债券资金相关管理要求。
项目单位开立债券资金专户后应与的开户银行签订规范的账户管理服务协议。在与专户银行签订的协议中，项目单位规定开户银行应履行一定的监管职责，确保债券资金按照约定的用途和程序使用，并采取相关措施并向财务部门报告。发现违规行为及时向有关部门反映。
目前财政部出台中债务管理文件中并未对专项债券资金账户设立并未有明确的规定。目前专项债券资金账户分为两种情况：项目单位为部门预算单位的，在国库支付中心设立自求平衡专项债券资金管理专用账户，单独核算自求平衡专项债券资金；项目单位为非预算单位的，由项目单位在商业银行设立专项债券管理专项账户，用于专项债券资金的接收、存储、划转。每个项目对应一个独立的债券资金专户。主管部门、项目单位、银行三方签订资金监管协议对债券资金进行监管，部分地区将财政纳入监管体系，签订四方监管协议。现有专户管理主要对债券资金使用进行监管，由于地方财政的特殊性项目收益主要通过依托“非税收入收缴管理系统”对项目收益专项债券对应项目收入进行统计管理。项目运营收入、运营支出情况主要通过财政部门、审计部门和项目主管部门的监督检查来实现，整体来看现有的专项债券专户管理对资金使用监管较为严格，项目收入、收益账户监管则为空白。
在37个发行主体中，已经有深圳市、四川省、云南省、陕西省等地区开展了专户管理，但是在实际执行中，虽然部分地区宣称建立了债券资金专用账户，但是资金存储、划转并未进入专用账户。也未同金融机构签订监管协议，地方财政缺乏对专户的监管，并未建立真正的专户管理，专户管理在债务管理资金中的作用并未体现。2022年为贯彻落实财政部防范化解地方政府隐性债务风险，牢守不发生系统性风险底线，多省市陆续发布地方债务监管相关条例。已有北京、福建、深圳、浙江、厦门、山西、宁夏、新疆、广东等多地财政部地方监管局先后发布加强地方政府债务监管政策。随着基本面持续疲弱，地方财力偏弱。2023 年将迎来专项债到期高峰，还本付息压力也将随之上升。2018-2020年大部分项目将进入运营期，现有专项债券专户管理对资金使用监管较为严格，而对项目收入、收益账户监管则为空白。如何建立高效资金管理体系，对项目收入、收益进行有效监管，强化项目单位偿债责任，对债务风险提前预判，提前化解债务风险，将是下一阶段地方财政工作的重点。北京泓创智胜咨询有限公司根据多地债务专户实操经验，总结了以专户管理的操作细则，认为随着地方政府对专项债券监管趋严，作为债务资金管理的核心，专户管理应用越来越受到重视。
