除了能不能申请专项债券、能申请多少之外，谁来担任项目业主最为合适？这是与会各方经常提出的问题。

理论上，这并没有一个标准答案。通常地方政府专项债券项目的业主，要么是国有企业，要么是行政事业单位，都符合申报要求。

较为特别的是，

如果项目想做组合融资（专项债券＋市场化融资），选国有企业。

如果项目想申请专项债作资本金，选国有企业。专项债做资本金的主要目的，在于撬动社会资本，项目还需配套进行市场化融资。

如果考虑项目后续的资产运营更便捷高效，选国有企业。举例来说，假设住建局牵头建成一个自来水厂，之后会让自己的公职人员去运营吗？大概率不会。一般将会移交给当地的水务公司。若该项目由水务公司自身来当业主，有经验、有人才，无需代管代建、委托运营，一定程度上，能够最大限度地提升资产运营效益和资产收益率。

对于部分公益性较强的项目，通常有“固定择选公式”：

（一）学校类项目，一般普通/职业高中、大学，新改建教学楼、宿舍楼等，业主是该学校；

（二）医院类项目，新改建门诊楼、住院楼等，一般业主是该医院；

（涉及到智慧教育、智慧医疗这一类的新型基础设施项目，做智慧化改造提升，涵盖医院、学校数量较多的，一般业主是教体局和卫健局，或者科技类的国企平台公司）

（三）养老类项目，按照四川省级要求，业主须是民政局；

（四）实训基地类项目，申报职校产教融合，主要服务于校内学生的，业主一般是该职校；申报公共实训基地，主要服务于社会大众的，业主一般是国企平台公司；

（五）土储项目，一般业主是土地整理储备中心；

……

我们整理了一些披露的发行项目数据（2025年1月-2025年10月）。截至今年10月，四川省新增专项债券用于项目建设的总项目数量为2944个，总发行规模1630.72亿元。

从项目数量来看，以行政事业单位作为项目业主的项目数量为983个，占比33.39%，以国有企业作为项目业主的项目数量为1961个，占比66.57%。（如图1）

图1 2025年四川省发行项目中不同类别业主单位的数量占比

从发行金额来看，以行政事业单位作为项目业主发行560.12亿元，占比34.35%，以国有企业作为项目业主发行1070.60亿元，占比65.65%。（如图2）

图2 2025年四川省发行项目中不同类别业主单位的发行金额占比

根据公开信息披露资料，对项目业主进行整合归类，四川省可归纳为国有企业、四川省自然资源厅、四川省卫生健康委员会、四川省住房和城乡建设厅等20种业主单位类型。

其中，国有企业发行规模为1070.60亿元，占比67.11%，发行规模远超其他类型。

行政事业单位发行规模前三的部门为：四川省自然资源厅、四川省卫生健康委员会、四川省住房和城乡建设厅，发行规模分别为178.58亿元、128.69亿元、118.76亿元，占总发行规模比例分别为10.95%、7.89%、7.28%。

表1 2025年四川省新增专项债券项目业主情况表

可以见得，以国企作为项目业主，在项目数量和发行金额上，均高于行政事业单位。这也进一步凸显了，国有企业在专项债券项目申报中的重要地位和优势。

然而，值得注意的是，以行政事业单位作为业主的项目，占比依然可观。

原因其一，在于部分公益属性较强的项目，通常由行政事业单位直接实施，资金来源以财政资金为主，建成后资产归政府所有，由政府负责运营或委托专业机构管理。

其二，行政事业单位担任业主，能够高效统筹、调度各单位，把握各方需求和利益，制定合理的项目规划，解决项目建设过程中的多类复杂难题，推进项目尽快形成实物工作量。

总体而言，专项债券的项目业主可根据项目本身的特性和具体需求来抉择。

选定的业主单位需履行：项目谋划与发起、前期手续办理、可研和“一案两书”资料编制、推动项目开工建设、做好项目管理与成本控制、规范专项债券资金使用（专款专用，不可挪用）、落实项目资产管理、识别和应对各类风险等职责。

根据以上数据推测，大部分项目的业主还是国有企业，短期内这一趋势或许不会发生显著改变。

但从《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）文出台、四川省专项债券“2+N”推进机制提出后，其实无论哪一方担任业主，相关行政主管部门均须以“主角”的身份参与其中，履行决策、监督、指导等职责。

二者在项目申报、建设、运营等阶段，实现优势互补，协同共进，才是促进项目坚实落地、实现资产增效的最优解。