原创｜新型产业用地（M0）研究
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作者: 泓创智胜
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发布时间: 610天前
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新型产业用地是城市在解决建设用地空间紧张及原有工业用地使用效率低下等问题，盘活既有土地资源的一种新思路。
第一部分 新型产业用地定义
第二部分 新型产业用地产生背景
第三部分 新型产业用地政策发展
第四部分 部分城市的新型产业用地政策对比
第五部分 新型产业用地和工业用地的区别
第六部分 新型产业用地的优势
第七部分 新型产业用地的取得方式
第八部分 新型产业用地对产业园区发展的影响
第九部分 新型产业用地的监管
第十部分 新型产业用地总结
《中华人民共和国土地管理法》中，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地和其他建设用地等。根据现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011，城乡用地共分为2大类、9中类、14小类。其中2大类为H建设用地和E非建设用地。其中H11城市建设用地又细分为8大类、35中类、43小类。8大类为：R居住用地、A公共管理与公共服务设施用地、B商业服务业设施用地、M工业用地、W物流仓储用地、S道路与交通设施用地、U公用设施用地、G绿地与广场用地。新型产业用地（M0）是指为适应传统工业向新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要而提出的城市用地分类，即在工业用地（M类）中增加新型产业用地（M0）。M0的概念，借鉴了香港用地政策中兼容“无污染工业+商务办公+服务贸易”功能的混合用地，以及新加坡用地政策中兼容“研发设计+无污染制造+商务办公”的BP用地概念，是城市在解决建设用地空间紧张及原有工业用地使用效率低下等问题，盘活既有土地资源的一种新思路。新型产业用地具体是指：融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地。即“为了适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，用于研发、创意、设计、中试、检验检测、技术推广、环境评估与监测、科技企业孵化器及无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地”。新型产业用地包括产业用房和配套用房。
经济发展的核心要素是土地，自2014年国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），强调除生活与公共服务设施外，原则上不允许500万人口以上的特大城市新增建设用地，使得长期以新增建设用地作为土地财政来源的各大城市纷纷寻求城市发展的新途径。新型产业用地的概念最先诞生于深圳。此后，广州、东莞、郑州、济南等诸多城市也出台了新型产业用地政策，以推动新兴产业高质量发展。支持新型产业项目发展，为创新型企业项目发展和创新人才的空间需求提供用地保障。
表1-新型产业用地政策表
数据来源：来源于各地政府官网及通过互联网收集整理
数据来源：来源于各地政府官方文件及通过互联网收集整理1、配套用房的区别
通常工业用地，生活服务设施用地面积和行政办公在工业项目中是不允许超过工业项目总用地面积的7%，且严令禁止在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、专家楼、培训中心和招待所等非生产性配套设施。但是新型产业用地是允许一定比例的配套住宅、公共服务设施和商业办公等，且对于配套用房设施比例最高可达30%。所以和一般工业用地，新型产业用地不仅功能兼容性更强，且有更为丰富的盈利模式。2、容积率的区别
通常工业用地容积率在1.0-2.0之间，最高也不超过3.0。但是新型产业用地容积率一般都在3.0-5.0，最高可达6.0，因此在土地利用强度上，新型产业用地有着更高的优势。3、出让方式的区别
对于土地出让方式和出让年限的设置，新型产业用地更灵活。大多数城市支持和或试行弹性供地制度，可先租赁后出让。4、分割转让的区别
一般情况下工业用地是不允许分割转让，但是按照各地政策，新型产业用地都有一定的配套用房和产业用房的分割转让空间。
新型产业用地容积率相对较高，普遍在3.0~5.0，可以进行高强度土地利用，提升单位用地上的产业承载力。改变传统工业用地固有的开发强度低，有限工业用地使用率低，城市风貌差等状况。新型产业用地中，配套设施面积比例由15%调整提高至30%，倡导“兼容性混合功能用地”，由传统单一的“生产+配套”转变为“生产+研发+办公+配套”等的混合功能，业态种类及运营模式更为灵活。各地新政都不同程度的规定，土地在满足一定条件下，物业可分割登记、转让，操作方式灵活。以上海为例，规定通用类研发用地物业最多转让达30%，园区平台、领军企业达到考核要求后可放宽到50%（生活配套不可分割销售），灵活的转让政策不仅有利于创造新的产业聚集条件，还降低了产业园区的运营与招商难度。大部分城市试行或支持“先租赁后出让”的弹性供地制度，并且在出让年限设置上也相对灵活。在土地价格方面，略高于周边工业用地，但大幅低于周边商办用地，取地成本较小。
1、传统的取得方式
根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）规定，符合要求的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准后，方可以划拨方式提供土地使用权。土地出让分为招标、拍卖、挂牌和协议四种方式，其中招拍挂面向不特定公众，协议出让则针对特定主体。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）及《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）等规定，工业（包括仓储用地）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；而依法不属于招拍挂出让范围的，可按照规定的程序，办理协议出让。2、创新出让方式探索
为了加快新型产业项目的落地，部分地方政府鼓励重大招商引资产业项目可实行带项目出让，即先由属地政府召集相关产业主管部门对项目的必要性、可行性、建设内容、建设规模等进行论证，提出产业准入条件、履约监管要求等，并纳入土地出让方案，在竞得单位签订土地使用权有偿使用合同并按规定完成相关手续后，规划资源和城乡建设部门实行建设用地、建设工程规划许可和施工许可等手续同步办理，实现“拿地即开工”。出让预申请是指相关产业用地在正式公开出让前，由具有用地意向的主体向市国土资源部门提出用地申请，符合条件的预申请主体参加地块招拍挂出让活动的制度。政府可以通过预申请环节及时了解企业对地块的需求状况，从而合理安排地块的出让规模、时间和顺序，评估确定不低于规定最低价的出让底价，保障必需的用地需求。以出让方式取得产业用地，需要缴纳高额的土地出让金及相关税费，通常会给用地主体带来较高的尝试成本。为满足各类新产业的需要，国家及部分地区鼓励符合条件的产业用地采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应，以满足企业的灵活用地需求，减轻资金不太宽裕的中小企业的用地负担，加大厂房建设和技术研发的投入。此外，工业用地及仓储用地的通常出让年限是50年，但我国大部分产业企业的存续周期远小于50年。企业在出让年限内关闭停运的情况频发，提高了新企业取得土地的成本，造成土地资源的浪费。弹性年期出让政策的核心在于缩短土地出让年限、降低土地交易费用、增强土地的流转并提高土地利用效率。
1、产业层面
新兴产业规划偏向科创、研发、生产性服务业，生产空间占比减小，研发办公空间占比提高。在企业联动、空间布局、创新协同、价值升级等四个层面上产业链各主体及环节之间衔接紧密，形成完善的产业链共生发展生态。2、空间层面
更大的容积率可以提升产业发展规模化、集约化程度。形成在高密度园区内的高层楼宇中进行生产、研发、设计、办公的新型产业载体发展模式。更大的分割销售比例带来了产业项目的去化压力，同时去化对象的受限，让去化难度进一步提升，需要更多的溢价设计策略为项目去化赋能。设计策划阶段项目招商尚处于不稳定阶段，对未来入驻的企业规模类别的预测难度较高，需要在空间上提升对产业的适应性，做到灵活可变。配套建筑的计容面积和用地面积的比例均得到提高，但在其分布上应更符合产城融合特征，塑造产业园区的配套生活圈。3、运营层面
配套提升势必带来服务范围的扩大，设计上更好的串联配套设施，促进园区更便捷的管理模式和更全面的服务化发展是园区运营阶段的首要问题。针对更全面、更严格的园区监管模式，推动园区智慧化的发展是解决问题的重要途径。设计上注重园区智慧化建设，促进园区产投、生态监管。
1、加强顶层设计
一是定位。每个城市规划新型产业用地布局时，需要紧密结合城市自身特点，不同城市的发展定位不同，对新型产业用地需求不同。二是规模。新型产业用地规模不是越大越好。一个城市新型产业用地规模取决于这个城市的产业结构和未来发展的预期。产业发展是市场行为，很难准确预测未来的产业用地总量。但作为地方政府可以结合未来产业发展预期预留好产业发展空间，避免被高地价用地侵占。因此新型产业用地的全市发展规模应与制造业用地、商办用地发展规模相协调。三是布局。新型产业用地本质上是政府培育创新产业的土地政策，有一定的政府干预属性。新型产业用地不应全域散点布局，应遵循创新链与产业链相结合的模式。2、落实有效管控
一是功能管控。新型产业用地相当于一个产业综合体，需要各类的配套设施，包括宿舍或公寓、公共服务设施及商业配套设施，一般配套设施建设量占比多为30%。但是，新型产业用地姓“工”不姓“商”，要避免利用新型产业用地配套功能做商办、做类住宅的风险。二是建设管控。新型产业用地在建设管控方式上要紧密结合其功能，既符合研发办公的需求，也要符合中试生产的需求，在建筑设计标准上就高不就低：用于生产制造的用房，应符合工业建筑设计规范；用于研发设计的用房，可参照办公建筑设计规范进行设计。三是定期评估。新型产业用地规划更应重视规划实施评估，在适当周期内应评估新型产业用地的发展规模与产业转型发展的关系。从国土空间规划要求的“一年一体检，五年一评估”压缩为“实时监测，一年一评估”，及时了解新型产业用地发展动态。
新型产业用地有低地价，高开发强度，功能混合化等政策红利，有市区统筹、部门联动、严格准入监管、严控规模布局等政策特征，有效解决了新兴产业的项目导入和空间落地的问题。但还存在顶层规划设计不足，政策实施管控不足等问题。我们有必要从新型产业用地政策设计的创新驱动发展战略和城市发展阶段特征的价值导向出发，在落实创新驱动发展战略的同时，充分结合城市自身的产业基础、产业结构、产业目标等发展阶段特征，统筹制定适应性政策。我们应该从典型城市的新型产业用地政策特点与存在问题中获得经验与认识，结合国土空间规划体系和用途管制要求，从城市功能空间的视角，加强政策的顶层设计和规划的实施管控，强化产业准入管控，加强规模总量管控和产业用地布局管控，开发强度指标管控，优化新型产业用地全流程全要素规划管控体系，采取加强项目主体准入管控、年度供地流量管控、定期实施评估等措施保障政策落地，防范和化解政策风险。最终实现从新型产业用地政策设计的最初价值导向出发，从顶层设计和政策实施两方面对新型产业用地的规划管理进行全流程、全要素研究，采取严格准入、规模控制、布局管控、指标管理、供后监管5个方面的具体管控措施，引导新型产业用地健康有序规划建设。
[1]卢弘旻等：基于政策设计视角的新型产业用地规划研究[J].城市规划学刊[2]邱强，袁大为：新型产业用地政策设计的价值导向与规划管控研究[J].规划师，2021(22):45-50[3]UDG联创战略研究院：新型产业用地政策解读与设计策略[J].新型产业用地政策下的新型产业园区设计
