据有关媒体报道，地方政府专项债券的交通基础设施领域将进行以下调整：“铁路”调整为“铁路（含城际铁路和铁路专用线）”，“城市轨道交通”调整为“城市轨道交通和市域（郊）铁路”。这是自2019年9月4日国常会将铁路纳入地方政府专项债券的重点支持领域以来，首次调整、细化铁路相关支持领域，也是对于我国交通基础设施建设的短板和弱项进行补充和完善，从而更好地满足民众对于城际间、市域内的出行需求。

我国铁路现代化建设还存在差距，尤其是基础设施建设还存在明显的短板和弱项。从客运基础设施来看，目前我国高铁和城市轨道发展迅速，高铁网较好地满足了跨区域和城市群之间的快速出行需求，但难以满足城际间距离较短、频率较高、覆盖广泛的出行需求，而城市轨道交通主要布局在超大、特大城市中心城区，难以满足中心城区以外的组团和周边中小城市（镇）出行需求，发展城际铁路和市域（郊）铁路显得尤为重要和紧迫。从货运基础设施来看，经过多年的建设和发展，我国铁路货运在网络基础设施规模和质量、技术装备水平、运输能力等方面均有较大改善和提高，困扰我们多年的货运干线瓶颈制约已基本消除，但货物运输“前后一公里”的问题越来越突出，已经成为铁路运输的“断点、堵点和痛点”，严重制约着“公转铁”、铁海（水）联运的发展，造成铁路货运量流失。造成这种现象的原因，主要是铁路干线与物流基地、港口等货源地连接的支线铁路、铁路专用线发展不足，口岸及港口后方铁路通道建设推进缓慢，一些大型港口、物流园区由于缺少铁路支专线引入，不能满足企业对铁路运输的需求。大力推进支专线建设，实现干线与主要港口、大型工矿企业和物流园区等充分衔接，着力畅通“前后一公里”，也是目前我国铁路网现代化建设面临的一项重要而紧迫的任务。［1］

2021年3月15日，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》中提到：加强与国家铁路企业的沟通协调，统筹推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通多网融合、资源共享、支付兼容。创新铁路债券发行方式，提高直接债务融资比例，有效降低融资成本。各地要更好发挥地方政府专项债券作用，带动社会资本投资，保障铁路项目合理融资需求。

2022年12月，《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》中再次提到：加快交通基础设施建设。支持重点城市群率先建成城际铁路网，推进重点都市圈市域（郊）铁路和城市轨道交通发展，并与干线铁路融合发展。

城际铁路与市域（郊）铁路均为具备城市群之间快速通勤能力的轨道交通，且收入来源基本相同，主要区别为功能定位和服务范围等不同，具体如下：

城际铁路作为快速轨道交通方式，与高速铁路、普速铁路及地铁相比，具备高强度、高频次、高效率的特点。基于城际铁路功能定位和服务特点，设计时速和站点设置有其要求。站点设置方面，沿线站点设置较高速铁路要密，间距一般10公里左右，以便吸引沿线城镇人口出行；设计速度方面，结合中短途客流特点和较为密集站点设置，一般在时速200公里及以下，不应追求过高标准。城际铁路逐渐成为城际客流首选的交通方式，不可避免地打破了客运通道内各交通方式运输市场原有的平衡，改变了需求结构，改善了整个交通运输结构。城际铁路与市域（郊）铁路、城市轨道交通共同组成了城市群内的新交通网络结构。由于城际铁路的概念介于干线铁路和城市轨道交通之间，其建设和运营方也较多，目前包括国铁集团（例如郑开城际铁路）、地方铁路公司（例如新白广城际铁路）、地方地铁公司（例如滨海快线F1）。

（二）市域（郊）铁路

市域（郊）铁路主要服务于都市圈外围居住组团与中心城区商业、办公等核心区的交流，对时效性和便捷性的要求更高，相较于传统铁路，公交化是其显著特征，市域（郊）铁路的公交化特征决定了其采用公交化运输组织方式。市域（郊）铁路与城市轨道交通的衔接方式有穿城式和放射式两种，鉴于现代都市的规划和发展都较为完善，新建市域（郊）铁路穿过主城区实施困难且代价较大，所以建设放射性市域（郊）铁路线路操作性更强。市域（郊）铁路往往衔接中心城边缘的城市轨道交通车站或综合交通枢纽，且根据需求与城市轨道交通共同提供一体化服务（包含票务、车站、运输服务）。

目前，城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方政府和企业出资为主。地方政府出资部分主要为财政资金、地方政府专项债券、铁路建设专项资金等，企业出资主要为银行贷款、认购股权、资产并购等方式。

地方政府和国企依旧是铁路项目的主要投资主体。虽然早在2018年已经开始发行铁路类地方政府专项债券，但是主要是针对干线铁路，也有少量地区发行城际铁路、市域（郊）铁路等专用线的专项债。本次地方政府专项债券细分支持领域关于铁路和城市轨道交通的调整明确了专项债支持用于城际铁路和市域（郊）铁路，这一调整将为城际铁路和市域（郊）铁路的快速发展提供重要财政政策支持。城际铁路和市域（郊）铁路申请专项债券资金应满足以下要求：

1、申报主体。专项债券申报主体应为国家行政及事业单位、本级全资国企，常见的申报主体有发展和改革委员会、交通运输局、城投公司、地铁集团有限公司、城际铁路有限公司、市域铁路投资有限公司、轨道交通集团有限公司等。

2、收入来源。专项债券偿债资金来源为政府性基金收入和专项收入。城际铁路和市域（郊）铁路项目的收入来源主要为票务收入和非票务收入，非票务收入包含配套商铺出租收入、广告收入、退票费、停车服务收入等。除此之外还有土地使用权出让收入等综合开发收入。项目收入扣除项目成本后需要覆盖项目融资本息，满足本息覆盖倍数的要求。

3、项目期限。地方政府专项债券的期限为3年、5年、7年、10年、15年等类型。由于城际铁路和市域（郊）铁路的建设投资额与运营年限差异，其债券期限也有一定差异。城际铁路专项债券的期限以20年、30年为主，市域（郊）铁路专项债券的期限以10年、15年为主。

4、资本金配比。根据《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》，铁路项目的资本金比例不低于50%，城际铁路属于铁路领域，将按照不低于50%的资本金比例执行；根据国办发〔2018〕52号，城市轨道交通项目的最低资本金比例为40%，市域（郊）铁路属于轨道交通领域，将按照40%的最低资本金比例执行。同时，根据国家发改委的相关要求，铁路项目专项债券可用于项目资本金，笔者认为城际铁路同样适用本条款，但需满足单项目和以省为单位的规模比例要求。

建设单位：广东珠三角城际轨道交通有限责任公司

运营单位：广东城际铁路运营有限公司

线路：起为广州南站，止于珠海站/新会站，途经广州、佛山、中山、江门、珠海，全长142.234千米，共设22座车站

时速：设计时速250km/h，运营时速200km/h

客运流量：通车初期日均运送旅客3.1万余人，2023日均旅客发送量达13.3万人次，5月1日当天发送旅客29.7万人次，创三年来历史新高。

案例点评：广珠城际铁路连接广州市和珠海市，为中国“八纵八横”高速铁路网京哈～京港澳通道的南端部分，也是珠三角城际快速轨道交通的主干线路之一。

（二）温州轨道交通S1线（温州市域铁路S1线）

建设单位：温州幸福轨道交通股份有限公司

运营单位：温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司、浙江幸福轨道交通运营管理有限公司

线路：西起桐岭站，东至双瓯大道站，途经瓯海区、鹿城区、龙湾区和洞头区，贯穿瓯海高铁新城、中央绿轴片区、浙南科技城、龙湾中心区和瓯江口新区，全长53.5km，共设18座车站

时速：最高时速140km/h

客运流量：通车初期日均运送旅客2.85万人次，截至目前最高单日客运量为15.08万人次

（三）北京市郊铁路S2线

运营单位：中国铁路北京局集团有限公司

线路：起止站点为黄土店站－延庆站/沙城站，全长108.3km，共设6座车站

时速：运营时速120km/h

客运流量：工作日日均客流6000人次左右，周末日均客流10000人次左右

案例点评：北京市郊铁路S2线（市中心—八达岭、延庆）是中国国内首条市郊铁路，它为2008年奥运诞生，同时为市民出行增添了一条便利渠道。

2022年7月12日，国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，建设城市群一体化交通网，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域（郊）铁路建设，有序推进成渝地区双城经济圈和其他重点城市群多层次轨道交通建设，到2025年新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达。经过近两年的快速建设和发展，目前我国相对成熟的都市圈包含北京与天津武清、河北固安、北三县等地，广州与佛山、东莞、清远等大湾区城市，经国家发改委复函同意的福州、南京、成都、长株潭、西安、重庆等地和上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、宁波、舟山“1+8”上海大都市圈将成为城际铁路和市域（郊）铁路专项债券项目的重点谋划区域，建议以上区域除此之外，根据其他省份的规划纲要，安徽合肥、六安、浙江杭州、深圳、山东青岛以及其他着力打造城市群建设的地区建议开始进行城际铁路和市域（郊）铁路专项债券项目的储备工作，早谋划、早申报、早发行、早建设，为民众提供更加方便、快捷的出行方式。

参考文献：［1］发展城际和市域（郊）铁路显得尤为重要：设计院高层论坛侧记 中国地方铁路协会 中铁协咨询公司