原创|全面总结提前批专项债券,新一轮授权开启
来源: | 作者: 泓创智胜 | 发布时间: 129天前 | 230 次浏览 | 分享到:
10月23日,十四届全国人大常委会第六次会议中对“关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案”进行审议,建议提前批地方债授权延长至2027年底,下达上限保持60%不变,预示着新一轮提前批授权开启。

2019年开始的第一轮5年地方债限额授权已经结束,本文将对这5年“提前批”做全面总结。

一、“提前批”的背景与由来?

为应对风险与挑战,2015-2017年我国稳步推进降杠杆,进入2018年,一季度GDP实现了开门红。与此同时专项债券作为新的财政工具,在2018年上半年发行甚微,尚未被大家所了解。但是进入年中,固定资产投资增速与基础设施投资增速迅速下滑,专项债券突然被重视,很快财政部于2018年6月召开会议要求加快专项债券发行,之后三个月专项债券密集发行。

图表 1 2015-2018年固定资产投资和基建投资增速
图表 2 2018年新增专项债券月发行进度(亿元)

随后在2018年12月29日,全国人大常委会正式授权国务院,可以提前下达第二年的专项债券部分额度,简称“提前批”专项债券,自此提前批拉开序幕。

原文:(2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定:在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿、新增专项债券务限额8100亿,合计13900亿。)

二、2024年提前批何时下达?

根据2018年的全国人大常委会的授权,授权期限从2019年1月1日到2022年12月31日,提前下达专项债券限额的授权已经截止。

原文:(授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额(包括一般债务限额和专项债券务限额)。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。)

10月13日,十四届全国人大常委会第十三次委员长会议在北京人民大会堂举行。赵乐际委员长主持会议。委员长会议建议中提及“关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案”

10月23日,国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案10月20日提请十四届全国人大常委会第六次会议审议。受国务院委托,财政部副部长朱忠明作草案说明。
朱忠明介绍,建立健全提前下达新增地方政府债务限额管理制度,可以指导地方加快新增地方政府债券发行使用,保障重点项目建设进度;督促地方将债券资金纳入年初预算,规范预算管理;协调债券发行时间,均衡发行规模,合理降低融资成本。“总体来说,充分发挥了提前下达制度对扩大政府投资、完善预算管理的积极作用。”
为贯彻落实党中央、国务院决策部署,加快地方政府债券发行使用,精准有力实施宏观调控,推动经济运行持续回升向好,财政部研究提出继续提前下达部分新增地方政府债务限额的方案,建议授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额(包括一般债务限额和专项债务限额),授权期限自全国人大常委会审议通过之日起至2027年12月31日。提前下达情况报全国人大常委会备案。
“待全国人民代表大会批准相应年度地方政府债务限额后,必要时国务院将对已提前下达的各地债务限额作相应调整,确保年末地方政府债务余额不突破限额。”朱忠明表示,财政部将进一步健全完善相关管理制度,加强地方政府债券全流程管理,防范化解地方政府债务风险,更好发挥地方政府债券对经济社会发展的积极作用。
根据21世纪经济预测,结合往年经验及当前经济形势来看,2024年提前批额度在今年11或12月顶格下达概率较高,发行或从明年元旦后启动。两会批准2023年新增专项债为3.8万亿,如顶格下达,2024年专项债券提前批额度将达到2.28万亿。

三、历年提前批的额度都有多大?

2023年提前批,新增专项债券额度达到了2.19万亿元,不仅创出了历史新高,更是历史首次突破了2万亿元。

从2018年底全国人大常委会批准了“提前批”开始,近5年的提前批规模分别为:0.81万亿元、1.00万亿元、1.77万亿元、1.46万亿元、2.19万亿元,分别占上一年全年额度的60.00%、46.61%、47.20%、40.00%、60.00%,均在人大授权比例范围内。

图表 3 2019-2023年提前批新增专项债券额度(万亿元)

 图表 4 2019-2023年提前批额度占上一年全年额度占比

说明:2020年提前批额度分多次下达,本图选用第一次下达额度。

全国人大授权,2019年及以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,可以提前下达下一年度新增地方债新增限额。

四、历年提前批下达都在什么时候?

2022年10月底,财政部已将2023年提前批额度预通知到各省,2022年底正式下达到各省,但是直到2023年2月初,随着各省预算报告的公开,全国提前批的总额度2.19万亿元,才算正式公开。

从下达时间来看,前几年提前批额度下达时间基本为11月末或12月末。最晚为2021年,由于稳增长压力不大,其提前批额度在3月“两会”召开前下达,但2023年提前批额度下达时间为11月初,是历年下达时间最早的一次

从公布时间来看,前几年新增专项债提前批从下达到公布,间隔时间不超过一个月,基本为当月下达,当月公布。而2023年提前批额度11月初下达后,直到次年2月初,随着各省2023年财政预算报告的陆续公布才算正式公开,间隔时间超过三个月,是历年来公布时间最晚的一次

 图表 5 2019-2023年新增专项债券提前批下达时间(万亿元)

五、历年提前批发行节奏都是怎么样的?

从发行时限要求来看,回顾过往,全国层面一般要求提前批在上半年前发完,除2021年未明确提前批发行时限外,其余各年均要求在6月底前完成提前批发行。

从实际发行来看,一般在要求时限前后1个月左右完成提前批发行,总体时间差相差不大。

从额度下达到完成发行时间差来看,下达完成时间差一般在4-5个月左右。2023年因提前批限额首超2万亿等各种原因,直到7月下旬才全部完成提前批发行。

 图表 6 历年提前批发行完成时间对比

六、专项债券的支持领域变化

2015-2017年全国新增专项债券主要是土地储备专项债券;

2018年全国新增专项债券主要以土储、棚改收费公路为主,三项合计占比高达72.53%。

2019年全国新增专项债券土储、棚改仍然占比较高,但是其他领域的收益与融资自求平衡专项债券开始丰富并且额度快速扩大。

2020年停止了土储专项债,其他领域的专项债额度快速释放,在2020-2021年,主要是九大领域

2022年下半年,专项债券支持领域再次扩充,增加了新基建新能源,合计十大领域

2023年,专项债券支持领域仍为十大领域,主要变更内容为二级类型。

2024年专项债券支持领域增加了特殊重大项目,至此专项债券支持领域扩充至十一大领域

图表 7 2018-2024年专项债券支持领域

截止9月底,2023年新增专项债券(含中小银行)已发行34597.50亿元,累计支持约2.6万个专项债券项目,主要投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程、农林水利等重点领域。

图表 8 2023年截止9月新增专项债券资金投向情况(亿元)

今年以来,财政部多次提及“研究适当扩大地方政府专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围,支持地方正常融资需求,推动重大工程、重大项目建设”。因绝大部分省份已完成2023年大部分发行计划、政策下达实行有一定滞后性、且新领域项目前期谋划准备等需要时间,预计新增领域项目的发行大概率会在2024年。

七、历年专项债券发行、使用要求

回顾过往,全国层面一般要求提前批在上半年前发完,全年在9月底前发完。

2023年财政部部长刘昆在全国人大常委会会议作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时表示,加力提效实施好积极的财政政策,今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕,用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。

图表 9 2019-2023年发行、使用要求梳理


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