第192问
耕地进出平衡是指耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的（除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外），应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。
在一定程度上，耕地进出平衡是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对国土空间用途管制制度的细化、深化和强化。2021年7月新修订的《土地管理法实施条例》（国令第743号）进一步落实加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等国家战略决策。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市细化管制措施，全面实施耕地用途管制。
面对耕地“非农化”、耕地“非粮化”的严峻形势，中央出台一系列政策文件，提出对耕地实行严格用途管制，要求落实耕地进出平衡；同时，耕地占补平衡政策也在不断调整变化。在耕地用途管制层面出现了“双平衡”的政策。耕地“进出平衡”制度是继耕地“占补平衡”之后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其它农业用地及农业设施建设用地的管控。耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”的主要区别如图3所示：
耕地进出平衡的工作重点在于“转进”和“转出”，其中“转进”的主要手段是恢复（补充）耕地，“转出”的主要手段是一般耕地转其他农用地，其实施范围涉及要点如下。在落实一般耕地“进出平衡”时，应严格管控一般耕地转为其他农用地，其具体的适用情形和禁止情形如图4所示：
“耕地转出”要求。“耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地。“耕地转进”要求。“耕地转进”优先考虑自身规模较大的地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块。
其中需要注意的是，“耕地转进”中，涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案；“耕地转出”中，涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地（含恢复属性地类）及农业设施建设用地整治为耕地的方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。它包含“一进”、“一出”两方面的工作内容，相关要求如下：林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地。符合“耕地转出”范围的具体情形如图7所示：
依据经批准的年度耕地“进出平衡”总体方案，县级自然资源主管部门将“耕地转进”项目实施完成后形成“耕地转进”指标，纳入耕地“进出平衡”指标库管理，“耕地转出”地块要按照“占多少补多少”的原则，扣除相应转进耕地指标，其中可将已有的耕地占补平衡、增减挂钩项目库中新增耕地指标，经申请同意后转至耕地“进出平衡”指标库使用。
“进出平衡”由县级人民政府对耕地进出平衡负主体责任，按照年度首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实，如图9所示：
由县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，具体工作程序如图10所示：
耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。随着乡村振兴和农业农村现代化进程的不断深化，各地农业发展方式的转变，产业结构的调整，农业农村空间布局的优化，都需要通过运用耕地“进出平衡”来保证耕地数量和质量的稳定。
