2013年，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，将“发展普惠金融”确立为国家战略。随着我国已经迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，今年10月11日，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》正式发布，《实施意见》提出进一步需推进普惠金融高质量发展，以更好满足人民群众和实体经济的金融需求；今年10月30日至31日的中央金融工作会议也强调，要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。普惠金融已成为国家政策重点支持方向及战略导向。本专题从普惠金融的概念与定义、普惠金融的理论基础、中国推进普惠金融高质量发展历程、撬动普惠金融的财政资金、普惠金融改革试点及案例五个板块进行初步介绍，旨在明晰普惠金融的基础理念、政策导向与实操路径。
亚洲开发银行（2000）定义普惠金融为指向贫困人群、低收入家庭及微型企业提供的各类金融服务, 包括存款、贷款、支付、汇款及保险。联合国（2005）定义了“普惠金融体系（Inclusive Financial Sector）”的概念, 其基本含义是: 一个能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体, 尤其是贫困、低收入人口, 提供服务的金融体系。我国在《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（2015）中将普惠金融定义为立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。
（一）金融排斥理论
金融排斥（Financial Exclusion）是普惠金融（Financial Inclusion，又称“包容性金融”）的对立面，金融排斥的概念提出至今还不到30年时间，随着普惠金融的不断发展，逐渐成为全球共识。1993年，英国金融地理学家Leyshon将“金融排斥”定义为“阻碍贫困阶层及弱势群体进入正规（主流）金融体系的过程”，这是迄今可以考证的关于“金融排斥”概念的最早描述。Leyshon受限于当时金融的发展程度和本人的研究方向，侧重于从地理维度界定金融排斥概念。另有学者从金融消费者视角提出金融排斥概念，如Kempson和Whyley将金融排斥界定为缺乏活期账户、抵押贷款以及储蓄、投资、保险等金融产品。Kempson和Whyley还在前人研究成果的基础上，将金融排斥分为接触排斥、条件排斥、价格排斥、营销排斥和自我排斥五种类型。国内学者又将上述五个维度细化为六个维度，即将接触排斥拆分为地理排斥和评估排斥。图 1 金融排斥的六种类型
（二）包容性增长理论
“包容性增长”概念最早是由亚洲开发银行提出的。在2007年8月9日北京举办的研讨会上，亚洲开发银行针对中国发展过程中出现的发展不平衡问题，提出了“包容性增长”（Inclusive Growth）这一概念，目的是倡导机会平等的增长。2009年11月15日，国家主席胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为《合力应对挑战推动持续发展》的重要讲话，强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。2010年9月16日，国家主席胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议发表题为《深化交流合作实现包容性增长》的致辞中，指出：“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为推进贸易和投资自由化、实现经济长远发展奠定坚实社会基础，这是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。”包容性增长所倡导的机会平等的增长，包容性增长强调非排他性，即经济增长不能以牺牲有一部分群体（欠发达国家和弱势群体）、有一部分因素（如环境因素）、有一部分社会资本（如道德）为代价，是一种普遍受惠的共享式增长，一种环境友好型的可持续增长，一种和谐共赢的全面发展，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。金融包容性增长是指金融在助力经济增长的同时应注重公平合理，倡导机会平等的增长，实现经济社会的协调可持续发展，经济发展成果由人民共享，让偏远地区的农村家庭等低收入群体也能真正享受到经济社会发展带来的红利。我国发展普惠金融就是对包容性增长的呼应，金融包容性增长主旨是机会均等，主张将各阶级群体纳入金融体系中。普惠金融能够让弱势群体也能享受到金融服务，提高其收入水平，避免出现“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应。
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展普惠金融。2013年，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，将“发展普惠金融”确立为国家战略。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）。2022年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十四次会议上强调，要始终坚持以人民为中心的发展思想，推进普惠金融高质量发展，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求，切实解决贷款难贷款贵问题。十年来，普惠金融发展取得了长足进步，普惠金融的理念逐渐深入人心，多层次普惠金融供给格局逐步确立，普惠金融产品服务持续优化，服务普惠金融的信用信息体系不断完善，支撑普惠金融发展的政策制度更加健全，在服务国家战略、地方发展和人民群众生产生活等方面发挥了重要作用。当前，我国已经迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，对普惠金融工作提出了更高的要求。有必要继续做好顶层设计，明确推动普惠金融高质量发展的具体路径。2023年10月11日，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》正式发布，《实施意见》围绕支持中小微企业发展、健全农村金融服务体系、巩固拓展脱贫攻坚成果、加强和完善现代金融监管等党中央工作部署，细化政策举措。《实施意见》提出进一步需推进普惠金融高质量发展，以更好满足人民群众和实体经济的金融需求。
信贷等间接融资在我国金融市场中占的比重更大，但信贷服务具有一定门槛，通常要求借款人具备一定的资产抵押能力，通过财政担保支持，可缓解金融机构在对小微企业、重点群体就业创业等放贷过程中的风险顾虑，从而降低重点群体获得信贷支持的进入门槛，可以更好地提升了金融产品的普惠性、可及性。2023年9月12日，财政部发布修订后的《普惠金融发展专项资金管理办法》，通过一系列真金白银的措施，进一步发挥财政资金引导撬动作用。普惠金融发展专项资金，是指中央财政安排支持普惠金融发展的专项转移支付资金，用于支持各省份开展创业担保贷款贴息、中央财政支持普惠金融发展示范区建设、农村金融机构定向费用补贴等工作。2023年上半年中国财政政策执行情况报告显示，今年财政对普惠金融发展支持力度进一步加大，安排普惠金融发展专项资金预算107.33亿元，增强金融服务实体经济的能力。实施普惠金融发展示范区奖补激励，中央财政安排奖补资金22.5亿元，支持地方因地制宜打造各具特色的普惠金融发展示范区，促进普惠金融服务扩面、增量、降本、增效。《管理办法》提出中央财政分档对各省进行奖补，支持各省确定的普惠金融发展示范区自主开展普惠金融工作，缓解普惠群体融资难、融资贵问题。各省每年自主确定1-3个示范区，示范区可为市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、国家级新区。各省可自主确定以后年度示范区是否重复为同一地区。中央财政采取与绩效挂钩的方式对示范区分档奖补，按各省绩效排名从高到低确定奖补档次。
《管理办法》通过提高创业担保贷款额度上限、放宽小微企业贷款申请条件，引入政府性融资担保机构为创业担保贷款提供担保增信等措施，加大财政支持就业创业力度。符合条件的创业担保贷款，可纳入专项资金奖补支持范围：个人创业担保贷款额度不超过30万元，贷款期限不超过3年；小微企业创业担保贷款额度不超过400万元，贷款期限不超过2年。对还款积极、带动就业能力强、创业项目好的借款个人或小微企业，创业担保贷款到期后可继续申请贷款及贴息支持，累计次数不超过3次。今年以来，对符合条件的高校毕业生等十类重点就业群体以及吸纳上述群体就业的小微企业，实施创业担保贷款贴息政策。统计显示，上半年，全国创业担保贷款余额2981亿元，同比增长14.6%。对于农村金融机构定向费用奖补政策，《管理办法》明确，为引导和鼓励农村金融机构强化服务，加大农户小额信用贷款投放，专项资金安排支出用于对符合条件的农村金融机构给予一定奖补。对符合以下条件的农村金融机构，可享受奖补支持：当年农户小额信用贷款平均余额同比增长、年均存贷比高于50%（含50%）、当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例不低于70%、财政部门规定的其他条件。《管理办法》进一步规范了财政支持普惠金融资金的作用领域、运作模式，有利于提升政策效能和资金使用效益。
我国地域差异很大，在农村层面不同地区之间差异更大，如果在全国推广统一的改革模板，就会面临较大困难，而根据不同区域特点，探索差异化的改革和发展模式，则更加符合国情。近年来，普惠金融领域已经出台了很多总体监管政策，但各地需要支持的普惠金融主体不同，支持重点也不一样，区域性试点更能助推整体政策在不同地区更好地落地。中国人民银行有关部门负责人在接受《经济参考报》采访时表示，人民银行将认真落实党中央、国务院部署，运用好区域改革试点这一政策工具，充分发挥地方积极性，按照“成熟一家、推进一家”的原则在具备条件的地区开展普惠金融改革试验，积极服务支持乡村振兴、民营小微企业发展等国家宏观政策大局。中国人民银行已在全国范围内开展多个普惠金融区域改革试点，试验区因地制宜，改革方案侧重点各有不同。（一）兰考模式
2016年12月，《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》印发，兰考县成为全国首个国家级普惠金融改革试验区。河南兰考县是传统农业县，也是我国县域经济典型代表，兰考试验区建设紧紧围绕“普惠、扶贫、县域”三大主题。三年多来，兰考试验区已初步形成了以数字普惠金融综合服务平台为核心，以普惠授信体系、信用信息体系、金融服务体系、风险防控体系为基本内容的“一平台四体系”兰考模式。该模式的核心是数字普惠平台建设，据人民银行相关负责人介绍，截至2020年7月末，平台上线了200余家商业银行（含分支行）各类信贷、理财、便民支付缴费等普惠类产品超1900款，上线20家银行230款信用卡产品，远超兰考县九家商业银行分支机构的产品数量。（二）赣州模式
2020年8月31日，中国人民银行等七部委联合下发了《江西省赣州市、吉安市普惠金融改革试验区总体方案》，赣州市成为全国第三批全国普惠金融改革试验区。三年过去，截至2023年6月末，赣州市全市普惠小微贷款余额1575.4亿元，比改革前增长69.21%，普惠小微贷款平均利率和不良率分别下降了190个基点和77个基点；涉农贷款余额3133.54亿元，比改革前增长39.23%，新增贷款中涉农贷款占比达38.67%；新增上市企业10家，总数排名保持全省第二位。普惠小微贷款新增占比、普惠小微信用贷款占比等指标列全省第一，信贷投放实现“量增、面扩、价降、质优”。一是机构下延，服务下沉。在全省首创普惠金融社区服务站建设，目前已在全市建成78个社区服务站；推动县域普惠金融服务中心优化升级，在南康等10个县（市、区）建成集政策宣传、信贷撮合、信贷增信、信用服务、咨询培训等功能于一体的综合金融服务平台。二是乡村振兴，金融助力。在全国首创“农业产业振兴信贷通”产品，政府出资10亿元设立风险缓释基金，按照1：8的比例撬动银行信贷资金。同时，赣州市还创新推出以“整村担保”为核心的“乡村振兴贷”，发放贷款9.53亿元。而这样的助力，赣州金融工具箱中还包括财政惠农信贷通、农村产权抵押贷款、农村集体经济组织贷款、农业巨灾保险、防返贫保、农产品价格（气候）指数保险等100余种金融产品。三是助企纾困，激发活力。开展“一十百千行动”“金融专家服务团”“小微企业首贷提升工程”“赣州金融日”等专项行动，着力提升普惠金融覆盖率。同时，通过产品创新激发活力，坚持“一行一品”“一县一品”，围绕“1+5+N”产业集群中的中小微企业金融需求促产品创新。“家具贷”“服装贷”“政采贷”“保险+期货”“家具保险共保模式”等100余种普惠型金融产品创新推出，中小微企业金融服务获得感不断增强。三是数字化助力效率提升。通过数字赋能，赣州金融机构在普惠金融改革期间，开发线上产品76款，群众金融服务可得性大大增强；信贷审批时间从改革前平均9.88天缩减到5.1天，金融服务效率大大提升。四是将绿色金融与普惠金融结合。将绿色金融、普惠金融纳入考核及奖励范畴。运用政策工具，推动“双碳”政策稳步落地。延续实施碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款。与第三方机构开展了“赣州市绿色普惠金融标准”的研究和编制，编制完成了《赣州市绿色普惠金融标准》和《赣州市绿色普惠金融支持项目目录》。紧盯小微企业、个体工商户、农业经营主体等普惠主体，在绿色农业、绿色制造、绿色能源和绿色服务等领域重点发力。五是党建引领业务发展。赣州从制度建设着手，出台了《赣州市地方法人银行党的领导与公司治理融合试点工作方案》和《赣州市地方法人银行党的领导和公司治理深度融合考核评价方案》，推动全市22家地方法人银行重点围绕制度、人员、决策、业务、监督、考核六个融合，使地方法人银行从顶层确立普惠金融意识，形成普惠金融自觉，在支农支小、服务实体、乡村振兴方面形成独特优势。搭建多形式的政府增信支持体系。持续做优做强“四大基金”，助推产业发展。设立规模12.25亿元的风险补偿基金，撬动银行信贷资金，累计发放各类政府增信产品1420.72亿元，惠及市场主体18.1万户次。整合市县担保基金，做强赣州市融资担保集团，为小微、“三农”企业降低成本3810.22万元。设立百亿元规模的产业基金，支持“1+5+N”产业发展，子基金达25只，规模178.16亿元。打造良好的金融生态体系，严防金融风险。推进“信用赣州”建设，形成了以“党建+信用体系”为主要内容的赣州普惠金改典型经验模式。打牢金融素养根基。打造全省首个国家级证券期货投资者教育基地“国盛证券投教基地”。拓宽多渠道的融资体系。推动1187家小微、涉农企业在省股交中心挂牌展示，发行私募可转债61笔、融资51亿元。发行绿色债、疫情防控债、境外债、乡村振兴定向融资工具等特色创新债券650亿元，发行品种在全省最全。全市企业通过债券、股票、股权等方式实现直接融资超2000亿元。
参考资料：
[1]李权广.包容性增长的概念解析[J].经济研究导刊,2012(03):13-14.[2]张建成：发展金融排斥理论探析政府普惠金融角色新定位 清华金融评论 (thfr.com.cn)[3]经济学知识：数字普惠金融的相关概念界定与理论基础 (baidu.com)[4]关于印发《普惠金融发展专项资金管理办法》的通知_国务院部门文件_中国政府网 (www.gov.cn)[5]关于实施中央财政支持普惠金融发展示范区奖补政策的通知_国务院部门文件_中国政府网 (www.gov.cn)[6]国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016—2020年）的通知_银行_中国政府网 (www.gov.cn)[7]国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见_财政_中国政府网 (www.gov.cn)[8]喜看金改新变化——赣州普惠金融改革试验区建设三周年纪实 (qq.com)
