为了提高社会公共服务质量和效率，促进经济社会持续健康发展，早在20世纪80年代末和90年代初，我国在基础设施和公共事业领域引入特许经营，吸引私营部门参与公共产品的提供和管理。随着中国经济的持续发展和改革开放的深化，特许经营在中国的应用范围逐渐扩大，涉及更多领域和行业，激发中国经济活力。本篇文章将详细展开基础设施和公共事业特许经营相关内容。
一、定义
二、起源
三、支持领域
四、特许经营者
五、运营方式
六、经营期限
七、可行性评估
八、合规性
九、授权流程
十、项目实施方案
十一、特许经营协议
十二、变更和终止
十三、案例
十四、小结
基础设施和公用事业特许经营（以下简称为“政府特许经营”）是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。其中，特许经营竞争方式包括招标、申请竞争、竞争性谈判、评估竞争、竞争性许可证等，政府特许经营常用的竞争方式为招标、竞争性谈判。
特许经营可以追溯到古罗马帝国时期，政府授予个人或团体权力，以在特定领域或地区开展商业活动，如收税、经商或提供服务，这些权力授予通常伴随着对政府的金钱或其他资源的贡献。特许经营在中世纪欧洲变得更加突出，国王和领主们开始授予特权，允许个人或组织在特定领域内垄断商业活动，这些特权通常涉及特定行业，如面包烘焙、啤酒酿造、纺织和矿业等，特许经营权有时也包括对某个地区的独占经营权。随着时间的推移，特许经营的概念逐渐演变成了现代特许经营权制度。现代特许经营权通常涉及在一定时间内授予个人或组织在特定地区或领域内经营的权力，以交换对品牌、技术或业务模式的许可使用权，这些特许经营权的例子包括连锁店、餐厅、酒店、汽车经销商和加盟店等。政府特许经营支持领域包含中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动以及城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。特许经营者在特许经营模式中扮演着关键的角色，是获得特许经营权并经营特许经营业务的个人或组织。特许经营者的职责包含：
政府项目的特许经营者应当根据特许经营协议，执行有关特许经营项目投融资安排；提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务；定期对特许经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届满后资产按规定进行移交；同时对涉及国家安全的事项负有保密义务。
（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOT）;（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOOT）;（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营（BTO）;（四）国家规定的其他方式。
政府特许经营项目的期限通常会根据行业特点、所提供的公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，一般为10年以上，最长不超过40年。对于投资规模大、回报周期长的政府特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。项目提出部门委托具有评估能力和经验的第三方机构，开展特许经营项目的可行性评估，完善特许经营项目的实施方案。可行性评估内容包含以下三个方面：（一）特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等;（二）相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿；（三）用户付费项目公众支付意愿和能力评估。
特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等，并且建设运营标准和监管要求明确。政府特许经营项目由县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。
实施机构通过竞争方式选定特许经营者后，需与依法选定的特许经营者签订特许经营协议，保证双方彼此的权利及义务。若需成立项目公司，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。（一）在特许经营协议有效期内，协议内容需要变更。协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。若变更内容可能会对项目的存续债务产生重大影响，应当事先征求债权人同意。此外，项目若为直接融资，应当及时做好相关信息披露。（二）在特许经营期限内，特许经营者无法继续履行约定义务。因协议一方严重违约或不可抗力，或者出现协议约定的提前终止情形的，在与债权人协商一致后，可提前终止协议。协议若提前终止，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和约定给予原特许经营者相应补偿。（三）特许经营期限届满终止或提前终止，协议当事人应当按照协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。
项目名称：郴州市嘉禾县城镇生活垃圾焚烧发电厂工程（一期）特许经营项目。项目建设运营内容：本项目采用机械炉焚烧处理工艺，按照总规模1200t/d建设，项目一期按600t/d规模建设，配置一台600t/d焚烧线及一套汽轮发电机组为12MW抽凝式机组，土建及公用工程按1200t/d一次性建成。项目实施机构：由嘉禾县人民政府授权嘉禾县城市管理行政执法局为实施机构，负责组织项目前期准备、采购、代表政府签订特许经营协议、项目合作周期内对项目公司进行履约监管和合作期满项目资产移交等工作。项目投资组成：总投资38300.00万元，项目资本金10000.00万元（注册资本金金额等于项目资本金金额）占项目总投资的26.11%，由银行贷款或其他合理融资方式提供项目建设资金28300.00万元，占总投资的73.89%。项目运作方式：BOT（建设-运营-移交）即经过公开招标程序选定的特许经营者，在政府统一规划的框架下，对本项目的建设，并筹集资金建设完成，采购安装相关设备。在特许经营期限内，使用项目资金进行运营。在特许经营期满后，将本项目资产全部、无损、无偿地向政府移交。项目收入来源：项目公司通过本项目发电并销售，获得销售收入；政府按照公司处理垃圾量和招投标确定的价格，向项目公司支付垃圾处理补贴费用。退出机制：（1）股权及收益权质押：经政府书面同意后，项目公司在项目融资时可将项目资产、股权、收益权进行质押，所获得的融资资金仅可用于本项目范围内的建设运营，不得用于其他项目。（2）退出机制：经嘉禾县人民政府批准，特许经营者可依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式获得实质性退出。
项目实施机构：常熟市住建局，负责进行特许经营授权，签署特许经营协议。项目特许经营者：常熟市天然气有限公司、常熟中石油昆仑燃气有限公司。特许经营内容：两家管道天然气公司在特许经营区域内的业务范围，未经常熟市住建局同意不得擅自拓展或调整其他业务范围，主要包括：1、在特许经营区域范围内投资、建设、运营、维护城市管道天然气设施；2、以管道输送形式向用户供应天然气并按地方物价主管部门审定的价格标准收费；项目收入来源：天燃气销售收入和燃气建设费收入
项目实施机构：黎平县住房和城乡建设局（综合行政执法局）。项目投资构成：项目近期投资总额2000万元，中远期投资总额累计达到3000万元（具体投资根据餐厨垃圾处理需求确定）。资金来源于特许经营企业自筹。特许经营内容：本项目负责处理黎平县行政管辖区域内的餐厨垃圾。在特许经营期内项目公司独家拥有本项目的投资、设计、建设、运营、维护的权利，向用户提供餐厨垃圾收运处置服务并按黔东南州物价主管部门审定的价格标准收费。未经黎平县人民政府同意，不得擅自拓展或者调整其业务范围。特许经营期限：30年，自特许经营协议生效之日起计算，含1年建设期。项目收入来源：餐厨垃圾处理费收入、粗油脂出售收入和有机肥原料获取经营收入。
基础设施和公用事业采取特许经营方式，降低了政府在公共产品提供和管理方面的财政负担，激励了特许经营者提供高效率和高质量的公共产品和服务，同时也增进了资源的有效和可持续性，促进社会发展和经济增长。但与此同时，特许经营也会存在若政府监管力度不足，特许经营者可能会滥用权力，忽视合同规定提供不公平价格的公共服务，或在环境保护方面不尽责的问题，因此，特许经营若要更好地促进社会发展，政府需要建立有效的监管机制确保特许经营的透明性和合法性。
