近年来，专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资，促增长，补短板的作用，专项债劵成为拉动经济的重要马车，同时也是重大项目资金主要的来源。随着专项债劵资金发行规模增大，发行频次增多，债劵资金在使用过程中存在的问题逐渐显现。北京泓创智胜咨询有限公司对全国37个发行主体中23个发行主体的《审计工作报告》中涉及专项债券问题进行了统计分析，以供相关部门进行参考。专项债券监管主要包括财政部监管系统、审计系统、各地财政本身主管部门的常态化监管以及国务院安排的督查，各个监管各有侧重。专项债券审计监管重点关注三个方面，具体如下：
1、关注项目建设的真实性
审查项目申报资料的真实性，审查项目单位是否用已完工的项目申报地方政府专项债劵资金。审查项目建设内容的真实性，审查项目是否按发行债劵申报的内容组织实施。
2、关注资金使用的合理性
审查专项债劵资金拨付的及时性，掌握专项债劵收入、支出、结余情况，了解项目资金是否按项目建设进度拨付。审查专项债劵资金用途的合规性。审查项目单位是否截留资金，有无超范围列支或违规改变资金用途。
3、关注项目的效益性
审查项目收益能力。审查专项债劵项目能否实现收益自求平衡，能否按期偿还本息。关注项目带动效益，审查专项债劵项目短期内对扩大有效投资的带动效益。从16个涉及专项债券问题审计报告来看，专项债审计关注的问题集中在“借、用”阶段，主要问题以债券申报管理、使用管理问题为主，两者占比为77.42%，其中申报管理问题占比为29.03%，共涉及5类问题，其中占比最高的为申报时虚增收益（8.06%）和项目前期手续不完善（8.06%）。资金使用管理占比为48.39%，共涉及6类问题，其中占比最高的4类问题为资金闲置（20.97%）、挪用债券资金（9.68%）、超进度支付（6.45%）和归垫项目前期支出（6.45%）。从审计署发布的审计报告来看，虚增收益、前期手续不完善、资金闲置置、挪用债券资金等仍然是当前审计部门关注的主要问题。
数据来源：北京泓创智胜咨询有限公司根据各地公开审计报告整理
根据对2021年度及之前年度的审计报告梳理，在国家层面，过往年度审计关注重点在违规挪用和支出进度问题上，而2022年审计报告将虚报项目收入、低估成本和资金禁止投向领域问题着重提出并前置；同时从省级层面，2022年各省市审计报告中也提出专项债券普遍存在重申报轻谋划、重发行轻管理，违规使用债券资金、债券资金闲置、项目收入难以保障还本付息等贯穿借用管还全流程管理的共性问题。这些都表明随着经济的复苏和专项债债务规模的增长，对于专项债的管理目光已经从防止资金使用挪用、闲置，加快支出进度等前期“借用”层面转变到项目合规落地、收益偿还等后期“管还”层面。2022年各地专项债项目审计问题中，“管、还”问题占比为20.97%，较2021（“管、还”问题占比11.11%）增加近10个百分点，随着专项债券项目逐渐进入建设收尾期和运营期违，专项债券生命周期的“管”和“还”环节中出现的相关问题也开始被审计工作所重点关注。进一步对“借、用”环节问题分析，在“借”环节中除了建设方案论证不充分（4.84%）之外的24.19%（总29.03%），即83.32%的问题均可以通过加强专项债项目的审核管理和发行管理来实现，以专项债申报管理最为严格为河南省、四川省为例，审计反应的申报阶段出现的问题占比不足5%；在“用”的环节中，在当前37个发行主体中，仅有少数省份出台了专项债券资金管理办法，大部分省份缺乏专项债券资金使用相关政策。国家层面现有的专项债券资金使用没有统一的政策，大部分条例分散在多个部门的多个文件中，不系统、不完整、不全面，不能满足项目实施中的需要。部分项目单位对专项债支出程序及内容不熟悉，哪些可以用专项债资金支出，哪些不能列入专项债支出，有些项目单位的财务人员、经办人员没有熟练掌握相关政策，造成后期资金使用不合规。目前天津市、内蒙古均出台了《2023年专项债券管理使用负面清单》，陕西省出台了专项债券资金管理办法，安徽省、陕西省、云南省部分地市也出台了更为详细的专项债券资金管理办法，从制度实施结果来看，资金使用不合规问题明显降低。当前债务管理中出现的问题一方面由于当前我国面临需求收缩、供给冲击预期减弱的三重压力，财政收支矛盾加剧、长期处于紧平衡转态的客观事实；另一方面由于债务管理滞后无法适应当前发展的需要，专项债券在申报、发行、使用、监管、偿还等全生命周期管理中缺乏完整的制度支撑。从全国地方政府债务管理经验来看，申报管理中的专项债券评审制度、资金管理中的资金使用、收益归结制度、资产管理制度、绩效管理制度将是地方财政下一阶段制度完善的重点。
附件：2022年各地专项债项目审计问题整理
