新时代十年来，我国围绕构建自然保护地体系、健全生态机制系统不断做出努力，实现环境政策规范化，环境管理和执法效能的不断提升，实现生态保护修复工程取得明显成效。
为加快形成符合我国国情且具有我国特色的生态保护补偿制度体系，2020年国家发改委发布《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)，此次征求意见的《生态保护补偿条例》是中国首部以生态保护补偿命名并作为立法追求的法律文件。为解决老百姓最关注的生态环境问题，2021年国家十四五规划中正式提出“制定实施生态保护补偿条例”，明确要在四方面取得突破：一是科学界定生态产品的范围；二是突破生态产品价值核算问题；三是拓宽生态产品价值实现渠道；四是提高生态产品价值实现程度，让保护者真正受益。2022年8月《生态保护补偿条例》被正式列入2022年国务院立法工作计划。2024年2月国务院第26次常务会议通过《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），该条例自2024年6月1日起施行，这也标志我国生态文明建设制度中的生态保护补偿机制正式系统性立法。
（1）定义
根据《条例》，生态保护补偿机制是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。即生态保护补偿机制是对于进行生态保护的社会力量及地方人民政府的一种奖励机制。①财政纵向补偿是指隶属关系的行政机关间以逐级递减的形式向隶属保护地区进行拨款治理；②地区间横向补偿是指非隶属关系的行政机关间成本共担、效益共享、合作共治；③市场机制补偿则是指以市场化的方式（购买生态产品或服务、建立市场化运作的保护补偿基金、生态保护与生态产业发展有机融合等），对生态保护进行补偿。通俗来讲，三种机制遵循的即“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的原则。例如，在黄河流域治理问题上，甘肃省对其所管辖范围内的临夏州黄河三峡旅游度假区的拨款治理，属于财政纵向补偿；而由黄河流域流经的青海省、四川省等对于临夏州黄河三峡旅游度假区的拨款则属于横向补偿；当临夏州黄河三峡旅游度假区通过门票、文创等方式获益后，用于保护区内的生态治理修复则属于市场机制补偿。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。
（1）财政纵向补偿采取财政转移支付的形式，针对下列区域开展：
①针对重要生态环境要素即对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等进行保护的单位和个人分类补偿；②依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人，予以补偿。鼓励生态保护与生态产业有机融合，鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府在遵循市场规则的前提下，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。
（1）财政纵向补偿由地方人民政府及其有关部门按照规定将生态保护补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人。
以湿地生态效益补偿为例，2014年为加强湿地保护和恢复，国家林业局会同中央财政启动了湿地生态效益补偿试点。2017年1月，原国家林业局会同中央财政结合《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号）对湿地生态效益的补偿范围和资金分配方式等进行了调整，一方面明确湿地生态效益补偿补助主要用于对候鸟迁飞路线上因候鸟保护造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害给予的支出，另一方面实行因素法和项目法相结合的方式进行资金分配。根据财资环〔2022〕171号文《林业草原改革发展资金管理办法》中对资金的使用范围、资金分配和预算管理等多方面进行规定。湿地生态效益补偿试点自启动以来，截止2020年底，中央财政累计安排专项资金29.6亿元，在全国29个省（区、市和森工集团，以下简称省）实施湿地生态效益补偿试点项目共计225个。其中，2014、2018、2020年中央财政安排专项资金分别为6.4亿元、3.93亿元、4.01亿元，实施湿地生态效益补偿试点项目数量分别为21个、38个、52个，表现出明显增势。截止2019年，累计完成农作物等损失补偿面积115.26万公顷、生态修复面积18.08万公顷，涉及环境整治受益村（组、社区）达1304个。（2）地区间横向生态保护补偿由生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。以豫鲁关于黄河流域的横向补偿协议为例，山东省是首批在全国在省际间建立横向生态补偿机制的省份，于2021年与河南省签订《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》。两省以黄河干流刘庄国控断面水质监测结果为依据，进行水质基本补偿和水质变化补偿。若水质得到改善则山东省补偿河南省，反之则河南补偿山东。其中：①水质基本补偿将断面水质年均值分为三类，每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿资金；反之，每恶化一个水质类别，河南省给予山东省6000万元补偿资金。②水质变化补偿以断面COD、氨氮、总磷3项关键污染物年度指数为指标，每下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；反之，每上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿。自2021年起，河南省设立并每年安排1亿元的引导资金作为对沿黄九市一区给予资金激励，支持引导沿黄市县有序建立横向生态补偿机制。根据“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的原则，山东省作为受益方，目前已累计兑现河南省1.26亿元。自协议签订两年多以来，黄河干流入鲁水质持续保持在Ⅱ类标准以上，主要污染物指标稳中向好，豫鲁两省于2024年1月签署第二轮《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，实现“十四五”规划区间全时段的覆盖。2011年11月皖浙两省在新安江流域实施全国首个跨省流域生态补偿机制试点，该流域发源于安徽省黄山市，东入浙江省杭州市千岛湖，最终汇入钱塘江。2016年在黄山市政府引导下，国家开发银行安徽分行与国开证券协同合作设立新安江绿色发展基金，首期规模为20亿元，该基金首批选定10个项目，计划投资43.08亿元，采取债权、股权投资等方式，主要投向为生态治理和环境保护、文化旅游以及绿色产业发展领域，要求生态建设投资额不低于20%。该基金由黄山信投集团依据《新安江绿色发展基金管理（暂行）办法》进行对于新安江生态补偿资金的资金支付时限和计划审批环节做出规定。新安江绿色发展基金首笔3000万元投放到徽州区循环经济园区拓展及综合基础设施建设项目，标志着全国首个跨省流域绿色基金——黄山市新安江绿色发展基金实现正式实施。该项目总投资1.36亿元，申请基金7000万元，主要建设污水管网二期、集中治污扩容、污水处理厂环境提升工程等设施。项目的实施将为加快促进徽州区生态保护、产业转型和绿色发展提供强劲动力。新安江绿色发展基金业是全国首次通过创立绿色基金的模式实施生态保护，将过往由政府直接投资的单一补偿模式转变为由政府引导，社会资本参与的长效化保护模式。截止2022年，围绕农村面源污染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、环保能力建设等方面，黄山市累计实施新安江生态保护补偿项目325个，累计投入资金206.95亿元，其中生态补偿资金51亿元（中央补助资金18亿元，安徽省补助资金19亿元，浙江省补助资金14亿元）。生态税又称环境税，是指对单位和个人在资源开发、生产过程及生活中的资源消耗、环境污染行为征收的特定税，是利用税收杠杆促进生态保护和环境优化的有效方式。在生态保护补偿范围内，依据地区的财政能力、发展水平差异，从而设计环境保护税、资源税和消费税等财税制度，将税收当作市场经济调节的杠杆，实现绿色利益全社会共同分享。2018年1月1日我国颁布第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法——《环境保护税法》，从法律层面规定了企事业单位和其他生产经营者直接向环境排放应税污染物，应缴纳环境保护税。一方面利用生态税收收入补充用于生态保护补偿的资金，另一方面，通过税收相关优惠政策达到激励社会力量参与生态保护。生态产业化是指在不破坏生态系统功能的条件下，符合产业发展规律，将山水林田湖草沙等生态资源作为生态产品，按照规模化、企业化、品牌化和专业化的模式来进行经营。2018年，生态环境部86号文件《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中明确提出探索开展生态环境导向的开发（以下简称“EOD”）模式，这也是EOD模式首次正式出现在大众视野中。在2023年环办科财〔2023〕22号《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》文件中，进一步明确EOD模式是以问题导向、增值反哺、整体实施、市场运作和守正创新为原则，通过环境治理和产业开发间深度融合，以产业收益平衡生态环境治理投入，实现生态环境质量明显改善并持续向好的模式。2021年第一批EOD模式的国家试点项目中，由日照市东港区人民政府和日照市水务集团有限公司共同申报的“日照水库流域生态保护与产业开发项目”。该项目位于日照市东港区西部，总投资为26亿元，用于建设湿地修复、水源保护区以及净水湿地植物群落带等18处景观。项目实施过程中，围绕日照水库全流域548km²建立生态保护机制，开展了植树造林1.5万亩，实施了三条河湿地修复工程，用产业开发收益反哺生态治理投入，从而实现生态资源的价值化和产业的绿色化。综上所述，生态补偿是指一系列消减环境正外部效应的经济手段，即以经济调节为手段，以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的。自“生态保护补偿机制”概念提出以来，我国对于生态保护补偿不断加大中央财政投入的力度，不断扩大生态保护补偿的范围，不断探索生态保护补偿的新方式，以改善生态环境质量为核心目标，加快实现高水平保护，以实现生态保护主体和受益主体间良性互动。
生态保护类项目管理模式已经初步形成“项目储备→实施监督→绩效考评”的体系，下面以江西省对环鄱阳湖生态经济区的建设为例进行分析。
环鄱阳湖生态经济区的建设是新中国成立以来第一个上升为国家战略的区域性发展规划，国务院要求江西省将鄱阳湖生态经济区建设成为全国大湖流域综合开发示范区、长江中下游水生态安全保障区实现中部崛起的国际生态经济合作重要平台。鄱阳湖是长江中游的重要淡水湖泊，是长江洪水的重要调蓄场所，是国际重要湿地和珍稀候鸟栖息地，在调节气候、涵养水源、净化环境、维系长江流域生物多样性和支撑区域经济社会高质量发展等方面具有重要作用。可根据鄱阳湖的突出特征或生态问题识别，从而制定保护或修复的目标。若以重要生态环境要素作为切入点，鄱阳湖的突出特征有湿地、水流和水生生物资源，可进一步考虑生态文化旅游、生态农业以及渔业等项目的筹划。项目主要面临的问题是项目由于缺乏资金渠道落地实施难度大。对此，江西省为调动全社会共同参与生态环境保护的良好氛围，以多样化的融资渠道为鄱阳湖生态保护项目“保驾护航”。2020年中国农业发展银行江西省分行永修县支行投放4.5亿元水利建设中长期贷款，用于“吴城候鸟小镇”生态基础设施改造、配套工程及生态环境整治二期项目工程建设。2023年12月由阿拉善SSE生态协会鄱阳湖项目中心和长江生态保护基金会等多家机构共同发起成立鄱阳湖生态保护基金会，该基金会旨以企业家的身份，寻找创新的市场化环保公益模式及解决方案，为鄱阳湖生物多样性保护和生态治理贡献企业力量。以EOD模式作为经济手段，2021年提出关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见中提到以EOD模式建立创新试点，实现引导社会资本参与生态环境保护领域的项目投资、建设和营运。2022年湖口县“长江、鄱阳湖”生态环境导向的开发项目获得第二批EOD模式试点，该项目建设期为2022年-2024年。以湖口县内沿江入河的排污口整治和岸线修复及改造提升作为切入点，以园区的工业废水减排以及尾水资源化为手段，从而实现污染物减排的同时增产增效，以绿色生态的智慧监管体系作为监管的抓手，以绿色可持续的能源供应作为该产业的支撑，通过项目之间的相互关联和有效融合，用产业开发收益反哺生态治理投入，解决生态环境治理中缺乏资金来源、与周边环境不协调、环境效益难以转化为经济收益等难题，有效实现生态资源的价值化和产业的绿色化。江西省财政厅已经下达了2024年中央环境资金，其中水污染防治资金全省总计30200万元，分为省内流域补偿资金、地表水污染防治资金和地下水污染防治资金按区市进行分配。2022年江西省生态文明领导小组办公室印发了《深入推进鄱阳湖生态保护补偿机制建设实施方案》，一是明确省发展改革委加强鄱阳湖流域生态保护补偿机制建设的统筹协调；二是明确了实施方案的范围、总体思路、基本原则，并以2030和2035年为节点，提出鄱阳湖流域生态保护补偿制度建设的两个阶段目标；三是明确提出水资源保护补偿机制、耕地和草地生态保护补偿机制以及湿地保护补偿机制等13个领域的生态效益补偿机制。其中针对水资源保护补偿机制，修订《江西省流域生态补偿办法》设立鄱阳湖区补偿系数，完善考核细则。实施节水评价制度，探索建立节水激励机制对保护鄱阳湖区水资源有积极作用的产业转型、水污染治理等项目给予财政补贴，支持相关项目优先立项。综上所述，一个生态保护类的项目需要经历项目储备、实施监督和绩效考评三个阶段，而生态保护补偿机制中的财政纵向补偿和地区间横向补偿主要在绩效考评阶段中对于项目落地后的生态效益进行评定后再补偿，即对结果的补偿。而市场机制补偿主要在融资过程中辅助项目落地，在实施阶段市场机制补偿鼓励地方各级政府从实际出发，引导社会力量参与形成灵活多样、操作性强、切实有效的生态保护补偿方式，实现调动全社会共同参与生态环境保护的良好氛围。
从2011年“十二五”规划提出“加快制定实施生态补偿条例”，直至2024年《条例》出台，一直作为生态文明体制改革的八项制度之一的生态补偿制度才弥补了基本法的“空白期”。
一方面，通过该项《条例》明确了补偿的对象、领域和模式，明确在履行生态补偿责任时由政府履行资金保障义务。另一方面，《条例》作为生态保护补偿纲领性的文件，既是对于生态保护项目的启明星，也是国家坚定2035年实现生态环境根本好转的一剂强心针。目前，生态保护补偿机制的领域集中在重点流域水生态保护上，对于其它生态环境要素的治理上尚处于空缺状态，因而可以将财政纵向补偿、横向补偿以及市场机制补偿三种机制作为服务于生态保护修复的工具，探索多元化的生态补偿机制，从而实现扩大治理范围。通过探索多样化经济手段的有机结合，推动环境治理再上新台阶，让我们的生态资源成为发展的红利。
