国有资产盘活是实现节约集约高质量发展蓄势赋能重要手段，各地盘活国有资产紧锣密鼓地进行，专项债券自发行以来，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元，其中专项债务248685亿元，专项债券形成了大批国有资产。专项债券形成的国有资产如何合法合规盘活成为地方政府高度关注的问题。近期，部分单位咨询使用专项债券成功建设的项目，其经营权拍卖是否可行？本文就此问题从政策、实操角度探讨专项债券项目经营权拍卖的可行性，浅谈专项债券项目资产盘活。
一、专项债券与经营权定义概述 更多单位提到的专项债券项目经营权拍卖，属于约定经营权。 二、专项债项目经营权拍卖的可行性分析 1.政策分析 从政策角度来看，梳理全国关于专项债券项目及政府投资项目资产及收益管理等要求，目前暂无政策明确要求专项债券项目经营权不可拍卖，国家政策未对项目收益的实现方式做出明确要求。 专项债券项目的发行和管理遵循一系列严格的规定和程序。参考财预〔2017〕97号，项目的收费权益应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。财库〔2020〕36号、财预〔2018〕161、国发〔2021〕5号要求专项债券期限要与项目期限相匹配。 专项债券项目经营权拍卖涉及资产情况变动、项目收益变动、专项债券项目期限变动等众多变动情况，有明确的信息披露要求和绩效管理要求。 财预〔2018〕209号、财办库〔2019〕364号、财库〔2020〕43号要求专项债券项目向市场披露项目运营情况、项目收益等信息。 财预〔2021〕61号指出项目收入、成本及预期收益的合理性和专项债券期限与项目期限匹配情况等为专项债券项目绩效评估的内容。 表1-相关政策 2.经营权拍卖行为的可行性探讨 综合上述情况，结合专项债券项目要求，对专项债券项目经营权拍卖可行性进行分析，情况如下： （1）发行时项目实施方案披露的收益取得方式为项目的经营权拍卖 如发行时项目实施方案披露的收益取得方式为项目的经营权拍卖，经营权拍卖与项目公开披露信息相符，在拍卖符合相关法律法规的前提下，经营权拍卖具有可行性。 （2）发行时项目实施方案披露的收益取得方式非项目的经营权拍卖 1）如发行时项目实施方案披露的收益取得方式非经营权拍卖，则项目收益实现方式会发生重大变更，与公开披露信息不符； 2）经营权拍卖项目会取得一次性收益，债券未到期，项目期限提前结束，可能导致项目期限与债券期限不匹配； 3）项目取得一次性收益，需要专项用于项目偿债，但债券未到期，同时还需支付利息，会导致资金闲置、融资成本不优，同时资金长期停留账户，易产生资金挪用风险； 4）基于上述情况，如计划经营权拍卖，除考虑信息披露以外，需考虑专项债券提前还本事宜，专项债券多个政策明确提出支持专项债券项目提前还本，但截至目前，全国仅有北京市在2023年成功进行了提前还本。 三、专项债项目经营权拍卖的必要性与潜在影响 近年来，存量专项债超9成为到期一次性还本，项目收益收集后需缴库专项用于偿还专项债券，易产生收益闲置，资产效益还有优化空间。 经营权拍卖等是有效的盘活方式，可一定程度促进市场竞争，激发市场活力。同时符合条件的项目通过经营权拍卖取得的收益进行提前还本，可以减轻地方政府偿债压力、同时降低地方政府债务余额，释放地方政府债务空间，通过释放的举债空间及偿债后剩余的经营权拍卖资金可以投入到更多地方政府投资项目，拉动投资和基建。 但当前政策未明确专项债券资产经营权变动、提前还本流程等相关事宜，大部分单位仍处于观望状态，建议各单位可加强向上沟通和对接，以合法合规的方式探索盘活方式的可行性，在不产生偿债风险的前提下，提供专项债券项目资产盘活的有效途径示范案例，提高资产的利用效率。 2.存在的风险与挑战 专项债券经营权拍卖可提高资金使用效率，但相关法律法规、风险防控机制等不健全，存在较多风险和挑战。如： （1）资金监管及偿债风险。专项债券项目经营权拍卖后，专项债券项目偿债收益受到影响，如何确保专项债券项目能够足额还本付息以及拍卖资金能专项用于专项债券项目还本付息存在挑战和风险。 （2）隐性债务风险。需要严防新增地方政府隐性债务。 四、相关建议与风险控制 专项债券项目经营权拍卖等资产盘活方式对于专项债券资产管理来说是一个全新的课题，处于初期探索阶段，建议在政策和管理层面给予容错空间，建议各地可对项目进行充分评估，在合法合规的情况先行先试，为全国专项债券项目资产盘活探索可行路径，为全国专项债券项目资产盘活提供优质可行案例。 五、结论 专项债券项目资产盘活是一个重要课题，有利于提高资金使用效率、降低地方政府债务负担，未来专项债券项目资产通过特许经营、经营权拍卖、资产出售等方式盘活是必然趋势。 [13]其他专项债券相关、经营权相关政策文件
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