国家发改委在10月8日发布会中提出：抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。近年来，专项债作为地方政府基建融资的重要工具，已逐渐成为促进经济发展的关键支柱。专项债用于补充项目资本金，不仅可以提高地方政府在基建方面的融资效率，还能提升资金的使用效果。然而，专项债作为资本金的应用方式需要遵循严格的政策规范，并在项目收益和偿债保障方面具备可行性。
本文将详细探讨专项债如何用于项目资本金的具体路径和注意事项。
（一）投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金。
（二）通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。（三）《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）规定不得认定为投资项目资本金的情形：
（一）项目需符合特定投资领域
项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等；不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》厅字〔2019〕33号提出：允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。地方政府谋划项目筹资须满足比例要求。在整体额度把控上，地方专项债资金用于项目资本金的规模最多可占各省专项债规模的25%，例如某省今年累计地方专项债券资金额度为1000亿元，最多可将其中250亿元用于项目资本金。即地方政府需根据当前年度专项债券整体额度，合理规划用作资本金的数额，不能超过全省总体额度的25%。但对单个项目的比例并未有所限制，某些项目里甚至将专项债券全额作为项目资本金。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。因为这种模式容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大，并且在操作层面存在较多挑战。
专项债可以作为地方政府项目的资本金，有效吸引社会资本参与，尤其是在大型基础设施项目中。通过政府与社会资本的合作，可以实现资金的有效配置，降低政府的财政负担。这种合作模式有助于将社会资金引入公共领域，从而提高投资的整体效益。将专项债作为资本金使用，能够提高项目的融资能力。资本金的比例越高，项目的风险相对较低，金融机构因此更愿意提供贷款。这种融资优势使得项目能够顺利推进，尤其是在那些具有稳定收益的基础设施项目中，资金的获得变得更加容易。在财政收入有限的情况下，专项债作为资本金能够帮助地方政府优先支持那些对经济增长和民生改善至关重要的项目。这种灵活的资源配置不仅能满足当前的投资需求，还能在一定程度上减轻财政赤字的压力，推动经济的可持续发展。通过专项债的资本金运用，可以加快基建投资，刺激经济增长。特别是在经济下行压力加大的背景下，这种投资显得尤为重要。专项债所资助的项目往往能够创造就业、提高社会服务水平，从而促进整体经济的复苏和增长。专项债用作资本金可以促进区域内的协调发展，特别是在一些经济相对落后的地区。通过专项债的投资，能够改善基础设施，提升公共服务水平，从而促进区域经济的均衡发展。这对于缩小区域发展差距、推动经济一体化具有重要意义。
专项债虽然可以用作资本金，但仍然需要在未来进行偿还。如果项目收益不如预期，地方政府可能面临较大的偿债压力。这种压力可能会导致地方财政出现困难，影响其他公共服务的投入和社会稳定。专项债投资的项目通常需要有明确的收益来源。然而，在实际操作中，很多项目的收益预期可能受到市场环境、政策变化和运营管理等多重因素的影响。收益的不确定性增加了投资的风险，可能导致项目无法实现预期的经济效益。政策环境的变化可能直接影响专项债的发行和使用方向。例如，中央政府在面对经济形势变化时，可能会收紧债务管理政策，从而影响地方政府的融资能力。地方政府需要关注政策动态，及时调整融资策略，以应对潜在的政策风险。在使用专项债作为资本金时，地方政府可能依赖于后续融资来支持项目的正常运转。如果后续融资不顺利，可能会造成资金链断裂，从而影响项目的推进。这种风险在市场融资环境不稳定的情况下尤为明显。专项债的使用可能导致地方政府的整体债务水平上升。在财政收入增长乏力的背景下，增加的债务可能引发市场对地方政府偿债能力的担忧，进而影响其信用评级和融资成本。
专项债用于基建项目，从最初的铁路、高速公路等大体量投资项目，逐渐变为城市停车场、供排水等补短板的小型项目，2024年新增的“保障性住房”则与当前稳定房地产市场密切相关。但总体上看，用作项目资本金的专项债券资金占全部专项债券资金的比例低于10%，与国家允许最高可达25%的比例存在差距。预计将合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大专项债券用作资本金领域，提高用作项目资本金比例。
