全国首批发行新增土地储备专项债券。2017年7月，北京市是《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》实施后，全国首批并且是首家发行土地储备专项债券的省市。2025年2月12日，北京市公布了政府专项债券（五至十七期）发行计划，计划发行总额462.90亿元，其中涉及土地储备25个项目，成为土储专项债重启以来第一个发行地区。新预算法实施后，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土储专项债成为土地储备资金的主要来源。城市开发的需要，北京市在新增土地储备方面结合本地实际出台了一系列的制度文件，形成了完备的管理体系，具有重要的参考意义，北京泓创智胜咨询有限公司总结了北京新增土储项目制度要点，以供参考。泓创智胜客户可联系项目经理获取完整资料。主要制度文件：
1、《北京市储备开发及棚改等土地开发类项目成本管理细则》（京规自发〔2021〕449号）2、《关于进一步规范土地一级开发项目管理费和利润管理的通知》(京规自发【2021】303号)3、《关于进一步规范我市土地储备开发项目涉企保证金及监管资金有关事宜的通知》（京规自发〔2021〕246号）4、《关于优化土地储备开发项目审批流程的意见》（京审改办函〔2014〕2号 ）5、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）6、《北京市土地储备项目竣工财务决算管理暂行办法》京财经二〔2012〕2686号7、《土地储备资金财务管理办法》的通知（财综〔2018〕8号）
目录
六、总结
新增土储储备流程已经非常成熟，北京市将土地储备流程与政府投资项目流程相结合出台了《关于优化土地储备开发项目审批流程的意见》（京审改办函〔2014〕2号 ），对于新增土储项目要求进行立项审批（项目建议书）、用地审批（项目用地预审）和规划审批（建设项目规划），本批次发行项目以上3条作为项目成熟度的判断标准，北京市要求新增土储项目启动前原则上应符合土地利用总体规划，具备控制性详细规划，具体流程如下：项目经市政府批准后，项目主体依据市政府审批文件申报授权及规划条件。对于储备机构为主体项目，由规划部门出具建设项目规划条件(土地储备前期整理)后国土部门核发授权批复；对于企业为主体项目，由国土部门核发授权批复后规划部门出具建设项目规划条件(土地储备前期整理)。项目主体根据建设项目规划条件(土地储备前期整理)和北京市固定资产投资项目审批流程，办理后续相关审批事项。项目规划条件明确且项目主体取得发展改革部门的预审告知单后向国土部门申报项目用地预审，涉及地质灾害评估的项目在用地预审中予以明确，由项目主体负责编制地质灾害评估报告。项目主体与被征地农村集体经济组织或村民委员会在不低于我市征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签订征地补偿安置协议。区县人民政府组织编制一书四方案即《建设用地项目呈报说明书》、《农地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》、《供地方案》,由国土部门上报市政府批准征地批复，项目主体实施具体征地工作完成后，向国土部门申请办理征地结案。若项目不涉及集体土地征收，仅涉及国有农用地转用，只需办理国有农用地转用手续。在项目征地或农转用过程中若有涉林事项，项目主体需取得园林绿化主管部门审批手续后再行办理土地征收与农地转用审批。项目涉及国有土地房屋拆迁，若符合征收条件，由项目主体向区县政府提出申请，区县政府作出征收决定后，由房屋征收部门与房屋被征收人协商征收补偿安置事宜；若不符合征收条件，由项目主体依据区县政府制定的房屋拆迁补偿标准指导意见与房屋被拆迁人协商具体房屋拆迁补偿安置事宜。项目涉及集体土地拆迁，由项目单位取得建设部门核发的项目拆迁许可证后，依据区县政府制定的拆迁补偿标准指导意见组织具体拆迁安置工作。（2）项目市政工程规划条件。规划部门核发项目市政工程规划条件。（3）建设用地规划许可证(市政)。规划部门核发建设用地规划许可证。（4）建设工程规划许可证(市政)。规划部门核发建设工程规划许可证。（5）施工许可证(市政)。建设部门核发施工许可证。待相关工作完成后，储备机构为主体项目可向国土部门申请核发国有土地使用证。上述土地一级开发工作完成，各部门就建设项目规划条件(土地储备前期整理)和北京市固定资产投资项目审批流程中明确的各项工作验收(审核)通过后，规划部门核发建设项目规划条件(土地储备供应),项目主体取得建设项目规划条件(土地储备供应)后即视各事项均已通过验收审核。
待项目上述工作完成后，国土部门组织入市交易相关工作。
实施严格的成本控制，在项目实施前期统一全市土储项目成本科目和依据，在项目实施过程中采用全过程成本监管，出台了《北京市储备开发及棚改等土地开发类项目成本管理细则》（京规自发〔2021〕449号）。对于储备开发项目及棚改项目土地开发成本主要包括前期费用、征地补偿费及相关税费、收购补偿费、房屋征收(拆迁)补偿费及相关费用、市政基础设施建设费用、财务费用其他费用、利润或管理费、两税两费、审计费、清算费用等其他土地开发类项目参照上述项目成本内容建立相应的土地开发成本内容清单。主要包括：实施方案编制费、项目建议书(可研报告)编制费、用地普测及拨地钉桩费、地质灾害评估费、勘测定界相关费用、招标代理服务费及其他经审核可计入土地储备开发成本的费用。征地补偿工作应完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，立足于保障和改善被征地农民生活水平及长远生计。主要包括：土地补偿费、人员安置费、青苗及地上附着物补偿费、征地相关税费(耕地开垦费、耕地占用税、防洪费等)、土地一级开发项目征地不可预见费等。主要依据：征地协议、征地批复及征地结案，征地不可预见费按照不高于征地工作预计发生部分的5%计取。涉及产权调换方式实施房屋征收或以房屋安置方式实施拆迁补偿的，原则上应在项目供地前完成，不纳入供地条件。主要包括：国有企业用地收购补偿费、拆迁补偿费、拆迁服务费、拆迁评估费、拆除费、土地一级开发项目拆迁不可预见费、收购储备项目不可预见费等。主要依据：区(县)政府拆迁政策、政府批准文件、拆迁协议、收购合同、委托合同等，拆迁不可预见费按照不高于拆迁工作预计发生部分的10%计取，收购储备项目的不可预见费按照不高于收购成本的3%计取。主要包括：可计入土地储备开发成本中的道路、管线等市政基础设施建设费用。主要依据：发展改革部门批复的立项核准中市政基础设施的内容和金额、经区(县)发展改革部门批准的市政工程建设方案等相关文件。主要包括：土地储备开发工作中相关投入产生的财务费用。对于本规则下发后新融资的项目，原则上融资利率按照不高于人民银行同期同类贷款基准利率计取，若确需提高的，须报请土地储备开发项目成本预审会专题审议。对于本规则下发前融资的项目，若采取银行贷款方式融资，按照实际发生原则计取财务费用；若通过委托贷款、信托等其他方式融资，原则上按照人民银行同期同类贷款基准利率计算财务费用，若确需提高的，须报请土地储备开发项目成本预审会研判合理性。根据融资市场变化情况，每年将研究提出当年融资利率指导标准。对于企业为主体及储备机构为主体委托企业带资实施的一级开发项目，原则上企业自有资金比例不低于土地储备开发成本的30%。（1）土地储备开发项目中，根据项目成本、周期及完成情况，储备机构开发成本部分可按照不高于2%计提管理费，企业融资部分利润按照相关委办局研究，并报市政府批准政策执行。（2）对于本规则下发后提请审核的项目，财务费用不作为利润或管理费的计提基数。主要包括：营业税、城市维护建设税、教育附加费及北京市地方教育附加费。主要依据：两税两费记取标准按照现行营业税等税费相关政策要求执行。主要包括：场地看护费用，围墙、围挡费用，防尘网等。主要依据：相关行业收费标准、有关规定，协议约定。(十)审计费、委托入市交易服务费、地价评估费
主要依据：相关行业收费标准、有关规定，协议约定。
土储专项债是土地储备最主要的资金来源，截止2025年2月份北京市共发行土储专项债533.47亿元。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。
根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；五是上述资金产生的利息收入。
部分地区采用建储分离制度，棚户区改造项目中专项债券不能用于土地拆迁、补偿等费用，北京市将棚户区改造及储备均列为土地储备类项目，债券资金可用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。债券资金列入土地储备资金，按土地储备资金使用要求执行。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。土地储备资金的使用范围包括：1、征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。2、征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。3、按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。
4、经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。
无论是新增土储还是收购存量，未来土地出让价格一直是项目收益平衡的关键点，本批次新增土储项目收益平衡未来土地价格的确定采用市场比较法（成交法、成本溢价法）和假设开发法（余额法），以市场比较法为主。本批次平衡方案中可采用政府性基金补贴，但发行项目均满足收益要求未使用政府性基金补贴。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》要求，国有土地使用权出让时，市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估，在此前提下，确定出让底价。招拍挂底价的评估应在严格遵循《城镇土地估价规程》的前提下，依据估价原则，选用适当的评估方法。1、确定土地招拍挂出让底价应采取公开的市场价值标准在评估过程中，估价人员必须明确其评估的价格应当是在估价期日正常的市场氛围中，各项规划指标及利用条件的限定下，规划设定用途、基础设施开发程度、使用年限下的价格。特别需要注意的是，同一宗地，在用途、开发程度、使用年限等条件不变时，仅规划指标及利用条件的一些调整，就足以使土地价格产生较大幅度的波动。根据“国六条”的政策和新《规范》的规定，编制国有土地出让方案时，国土部门可将城市规划、房产、建设部门确定的中低价位、中小套型普通商品住房的套型结构比例、房屋销售价格限制、销售对象等规划条件和建设条件，作为土地出让方案的重要内容这在以往规定了容积率、建筑密度、绿地率等指标的基础上，又对土地的利用增加了更多的限制条件，所以在评估地价的时候，必须全面考虑这些条件的限制，精确计算拟出让土地的市场价值。针对国有土地使用权招拍挂底价评估的特点，宜遵循的原则有替代原则、最有效利用原则、预期收益原则、需求与供给原则和多种方法相结合的原则等。按照评估原则与估价方法衔接一致的要求，评估土地招拍挂底价，首先应重点选用市场比较法和假设开发法。因为市场比较法充分考虑了在估价基准日近期市场上类似房地产的交易行情、市场承受能力，其测算的价格简单明了，容易被交易双方认同和接受。但要注意，已经成交的市场交易案例并非都是真实客观的市场价格，因此需要对各种影响地价的非正常因素进行判。定与修正，使之恢复到客观的水平。假设开发法则充分考虑了拟出让土地在规划条件限制范围内最有效的利用方式、建筑成本以及当前房地产市场现状和未来可能带来的收益等因素。运用该方法测算的地价，实际上相当于竞买人最终获得出让地块所要支付的最高价格，这对竞买人最终确定购买价或出让方最终确定底价都具有一定的指导作用。运用上述两种评估方法，相对而言也需要一定的前提条件，如果在市场不发达、缺乏交易案例，或无城市规划主管部门审定的详细规划设计方案的情况下，也可以选取基准地价系数修正法和收益还原法等方法来进行评估，最终地价可选取多种评估方法所得结果的加权平均值。1、合理确定土地储备规模。北京新增土储发行以解决历史、重大项目土地问题为主，包括机场、火车场站、地铁站、高速公路、产业园区、科技创新用、生态搬迁等用地为主。部分实施方案中要求对当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素进行了论述。2、严控土地成本。成本控制包括前端统筹、过程管理、组织实施、竣工结算等全周期，在项目实施的关键节点，当整体项目成本实际发生费用超过90%或供地面积超过70%后，对土地储备开发实际成本进行详细审核。
3、市场化选择实施机构。对于土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务以及储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，采用市场化方法选择实施机构，本批次新增土储专项债申报主体除了土储中心外很大一部分是市场化选择的公司。
