目前，非试点地区土储专项债只有少数几个省启动，大部分地区的情况是：区县看省厅，省厅等中央。北京泓创智胜咨询有限公司已参与广东、四川、江西、安徽等多个地区土储专项债工作，泓创客户可联系项目经理咨询相关信息，预计3月下旬非试点地区将会正式启动相关工作，根据试点地区发行安排土储专项债本年度计划发行1-2批次，建议非试点地区先行先试抢抓机遇做好项目前期工作。2025年3月6日，自然资源部与财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号），相较于2017年财预〔2017〕62号在强化风险管控的基础上，进一步优化了债券发行机制与资金管理要求，为地方土地储备工作提供了更清晰的政策指引。本文将从新规要点、新旧政策差异及地方实施策略三个方面展开分析。
1.优先使用处置存量闲置土地含（企业无力开发的房地产用地等），且2024年11月7日后供应的土地不列入存量闲置土地范围，避免新增土地积压。从各地实际情况来看，闲置土地清单对闲置土地的认定并非《闲置土地处理办法》中的狭义范围，更多的是因政府、不可抗力、企业无力开发造成的闲置土地，是一个更为广义的范围。
2.仅纳入名录管理的土地储备机构可申请专项债券资金，实行“专款专用、封闭管理”，严防资金挪用。从已发行土储项目来看，242号文对于收购存量闲置土地有明确的要求，必须是纳入名录管理的土地储备机构，而对于新增土储并没有明确要求。北京市发行的新增土储项目中含有大量企业作为实施机构申报的案例，此种做法也符合财综〔2016〕4号文的要求。
1.项目需满足“成熟度高、风险低、收益显著”条件，并纳入全民所有土地资产管理信息系统，实行全流程透明化监管。“成熟度高、风险低、收益显著”是土储项目最基础要求，各地在选择项目时主要看中社会效益（重大项目实施、基础设施建设、风险化解）和经济效益（产业带动效应）。
2.区分“自审自发”试点与非试点地区：试点地区享有“自审自发”权限，省级政府直接审核发债，非试点地区仍需由财政部与自然资源部联合审核。目前自审自发省份已经有三个地区启动了土储专项债，两个地区已发行，四川3月底发行，三个省份各有特色。北京能够全国首发靠的是最完备的土地管理制度，广东存量土储首发靠的是敢闯敢为敢试的务实精神。
1.允许专项债券资金同一项目内不同地块间调剂使用，但以项目为单位确保整体收益与融资自平衡。52号文的出台对专项债券的平衡方式发生了重大变化，从以前的项目平衡到区域平衡，兼顾了一些收益不足项目的建设需求。对于土储项目而言，特别是一些收储中公共服务设施用地占比较大的地块，完全可以采用区域平衡的方式实施。目前项目实施的难点及审核的要点集中在两个价格的决定，一个是收储价格，一个是出让价格。
2.债券期限需结合土地市场供需合理设定，鼓励灵活设计还款方式。根据财预〔2017〕62号的要求，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。从已发行项目来看，大部分项目以5年期为主，也有发5+2、7、10年期债券。
（四）压实责任与动态监管
1.地方政府需对项目真实性、合法、合规性负责，严禁债券资金空转或虚增财政收入。土储专项债除了要录入穿透式监测系统外还需录入自然资源部的全民所有土地资产管理信息系统接受双方监管，对于抵质押地块、诉讼地块以及房地产企业地块要求建立资金监管，确保债券资金优先用于偿还债务。
2.省级部门每年三季度上报债券使用情况，中央部委随机抽查重点项目。从已发行项目来看，新增土储项目主要用于重大工程、基础设施建设、产业发展等已有明确规划、用途的地块；存量土储主要化解地产风险、提高二级市场流动性，要求资金拼盘完整，项目收益足够。
2025年政策与2017年政策对比，主要变化如下：目前大部分省份尚未出台相关细则，对于土储工作建议参考外省经验先行先试，争优创先，做好项目前期工作。建议从下面五个方面开展工作：土储项目涉及环节多，沟通协调难度大，项目周期长，建议成立自规+财政+中介机构的工作体制。明确工作流程，减少重复工作，提高工作效率，特别是收储中的三个价格的控制：成本价、评估价和出让价。考虑政策支持力度，建议存量闲置土地和新增收储土地分项目申报，优先考虑存量闲置土地回购收储。盘点区域存量闲置土地状况，确定拟回购地块及相关要素，做好项目分类，从经济效益、社会效益、房地产风险化解、项目成熟度等多角度确定项目实施的优先级。
加强上级部门沟通，获取更多的政策、额度支持，争取纳入试点加速项目落地。
2025年土储专项债券新规通过“松紧结合”的政策设计，既严控债务风险，又赋予地方更大操作空间。试点权限下放、资金灵活调剂等举措，有助于激发地方积极性，推动土地资源高效配置。
目前，非试点地区土储专项债只有少数几个省启动，大部分地区的情况是：区县看省厅，省厅等中央。中央部门主要看自审自发地区，两会后非试点地区会逐步启动，有准备的地区先获得额度。104、242、45号文等自然资源部文件已经确定了新土储的大体框架，实施细则也在制定中，等政策全部出来也不会完全符合地方实际，等靠要最后还是一场空，建议地方先行先试做好前期工作。
