平江历史文化街区是一个以居住为主，涵盖旅游、商业、文化等多方面的复合型街区，也是苏州迄今保存最完整、规模最大的历史街区，近年来实施了一系列保护更新项目，斩获了一批全省乃至全国的金字招牌。

历史街区的管理涉及领域广、事项杂、部门多，统筹难度大。

在推动平江历史街区发展上，既要考虑保护也要考虑利用，一方面作为历史文化街区，需要重点保护“路河平行、两路夹一河、前街后河”的街巷弄格局，保护国家、省级和市级文保、控保建筑及新发现文物点，保护街区完整的历史风貌以及与其有密切关系的民居等历史环境要素，保护与历史文化街区相关的非物质文化遗产以及街区内老苏州的生活方式和习俗；另一方面作为全国独一无二的开放式文商旅居复合型街区，需要在不降低居民生活品质的同时，促进旅游、文化、商业服务的均衡健康发展。

1、创新街区价值特色展示手段。平江历史文化街区以具有水巷特色的传统街坊为主体，围绕建筑保护利用、特色街巷提升打造、公共空间品质提升等，将历史文化价值“保护好、挖掘好、运用好”。对街区内9条东西向贯通性街巷，结合其历史特色与文化底蕴，设计“书巷、画巷、儒巷”等不同主题，实现生活、文化、商业、旅游、社区良性互动与和谐相融。运用实景三维技术，将街区实体空间和数字空间相融合，打造数字孪生信息平台，公众可通过苏州城市生活服务APP在线浏览20余处保护建筑的三维实景模型，实现足不出户便可领略古城风貌，享受“可观、可感”的线上文旅体验。

2、制定地方性法规和管理规定。苏州市结合地域特点、经济条件和消防改造需求，以不降低现有消防安全水平为底线，出台历史文化街区消防管理规定和技术指引，破解街区内消防设计和验收瓶颈。印发《苏州历史文化街区（历史地段）保护更新防火技术导则（试行）》，通过划定防火控制区、防火组团、消防道路等方式筑牢街区“防火墙”。

3、出台保护利用相关支持政策。平江历史文化街区采用“政策性、开发性金融工具+银行贷款”投贷联动模式推动历史文化街区保护。从整体保护视角进行资金投放，确保政府投资在古城内实现以丰补歉、综合平衡，并建立街区可持续实施的资金、运行和监管等保障机制，杜绝新增政府隐性债务风险。截至2023年末，国开基金已投放专项基金1亿元，国家开发银行已发放贷款45亿元，推动银团贷款合计发放59亿元，重点支持历史文化街区保护利用、老旧片区改造提升、产业载体培育等。

苏州市通过用好政策性、开发性金融工具，不断探索、创新和实践古城保护更新与利用新路径，逐渐形成“整体保护、有机更新、活化利用、优化功能”的古城保护新格局。那政策性、开发性金融工具是什么呢？

1、资金额度。2022年6月29日国务院常务会议上首次“确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措”；同年8月24日又提出“在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度”；同年11月16日发改委宣布7399亿元金融工具资金已全部投放完毕。

2、投向领域。从中国政府政策文件表述来看，政策性开发性金融工具创设的初衷在于保障基建重点项目融资。第一批政策性开发性金融工具的资金投放主要流向三个领域：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施；二是重大科技创新、职业教育等领域；三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。第二批政策性开发性金融工具进一步将充电桩建设、老旧小区改造、省级高速公路等项目纳入投放范围。

3、资金来源。人民银行支持政策性银行设立金融工具，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限为2年。国务院常务会议决定通过发行金融债券等筹资，政策性银行在取得银保监会批复后，注册设立基础设施基金公司。由国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，基础设施基金公司按市场化原则依法合规、自主投资，通过股权投资、股东借款等方式投放基金。

数据来源：中国政府网，发改委，新华社，国家开发银行官网，中国农业发展银行官网，中国进出口银行官网，东吴证券研究所绘制

4、资金投放方式。主要是通过两种方式，第一种方式是通过股权投资等方式参与项目，以补充基建重大项目资本金（不得超过资本金的50%）；第二种方式是为专项债项目资本金搭桥，部分以专项债作为资本金的项目可能存在资金还未到位的问题，因此政策性开发性金融工具可先行垫付，待专项债资金到位后再将金融工具资金置换出来，这样可以有效避免基建资金断档。

据人民银行有关司局负责人介绍，政策性、开发性金融工具投资有四大原则：一是按市场化原则，依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，投资规模要与项目收益相平衡；二是投资项目既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性；三是只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营；四是按照市场化原则确定退出方式。

回顾来看，政策性开发性金融工具是2022年最重要的增量政策工具，其落地速度较快，首批3000亿元的政策性开发性金融工具从国常会提出发行到完成发行仅仅用了两个月的时间，第二批金融工具也仅花了不到三个月的时间完成所有资金的投放。政策性开发性金融工具在一定程度上起到了为专项债项目资本金“搭桥”的作用。且相比专项债券，政策性开发性金融工具作为股权融资参与到项目投资构成中，可以显著降低企业的负债率，同时其将风险也对应给到了市场，不再由政府进行兜底，可减轻财政还款压力，避免地方政府杠杠率过高导致的风险。据东吴证券研究院测算，政策性开发性金融工具对投资撬动倍数（约12倍）高于专项债券对投资的撬动倍数（约8~9倍）。

不少学者认为，政策性开发性金融工具的作用不止“修复失败”，还可以“超越失灵”，通过将金融资源和服务方瞄准特定技术、企业和部门来塑造和创造市场。比如引导金融走向生产性机会，为技术经济变革的方向提供基础，最终创造市场，以应对社会挑战。

未来一段时间，中国经济仍将面临内外部双重压力。政策性开放性金融工具既能引导资金流向重大战略领域创造未来经济发展增长极，也符合市场化投资原则避免了地方政府债务风险，还能和其他政策性金融工具互相补位配合。整理来看，政策性开发性金融工具未来仍值得持续关注。

参考资料：

[8] 东昊证券.一文读懂政策性开发性金融工具.[EB/OL].（2023-07-30）[2025-03-1818].https://pdf.dfcfw.com/pdf/H301_AP202307311592909979_1.pdf.