地方政府专项债券项目的运营收入是专项债券偿债资金的重要来源，加强专项债券项目运营策划，规范项目运营管理，是防范政府债务风险的基本保证。随着越来越多的项目进入运营期，近年来专项债券管理制度不断完善，但对于专项债券项目运营及资产管理仍缺少针对性政策。北京泓创智胜咨询公司从2022年开始协助多地政府部门开展专项债券项目运营研究，积累了大量的项目经验，形成了系统的解决方案。本文对基层政府专项债券项目运营中的突出问题进行分析以供参考。

一、某地区专项债券运营收入实现情况

根据统计的该地区专项债项目收益情况来看，上报的实际收入与预期收入基本一致的项目占比约12%，其余项目上报收入均低于预期收入。与预期收入对比，项目单位上报的整体收入实现率约为30%。不同领域收入实现率存在差异，报送收入实现较好的领域为土储，约70%；其次是棚户区改造、城镇老旧小区改造、城镇污水垃圾收集处理，约40%-45%；文化旅游约30%。报送收入实现较低的领域为林草业、供热、供排水、卫生健康和交通基础设施等，大部分不足5%。

二、直接原因分析

经调研分析原因共有8种，其中主要原因为实际运营情况低于测算情况导致项目收入低于预期，项目占比约27%，涉及文化旅游、卫生健康、教育和棚户区改造领域；收入机制不健全导致项目收入无法实现，项目占比约21%，涉及文化旅游、供热、供排水和城镇污水垃圾收集处理领域；项目设计出现变更导致部分收入无法实现，项目占比约6%，为文化旅游领域。

表1：某地区影响专项债券项目运营收入实现问题原因

三、运营问题分析

1、运营单位的确定和经营协议签订不规范

专项债券项目的运营方式包括自主运营和委托运营，在该地区专项债券项目运营方式中自主运营约占1/3,委托运营约占2/3。在委托运营中主要问题是：一是项目单位主要通过会议纪要方式委托国有平台公司运营或由项目业主自主寻找运营方，大部分项目未通过公开方式选择运营方，目前该地区委托运营中仅有一家为民营企业，其余均为国有平台公司，民营企业参与度较低；二是运营协议内容不规范，部分运营协议对于专项债券偿还相关责任、运营标准及考核要求、运维服务的范围、内容、目标效果、费用和违约责任等内容均未进行约定。三是专项债券项目统一运营与地方分类管理的冲突。目前地方政府专项债券资产管理仍按照《行政事业单位资产管理办法》进行管理，执行谁运营谁入账的标准，对于同一个项目出现多个国有平台公司运营的情况，比如对于一个全域文旅项目，文旅类资产会交给文旅集团，停车场类资产会交给区域统一的国有停车管理公司运营，道路类则会交给交通局维护，出现一个项目多个运营公司，在运营协议程序内容不合规的情况下很难承担对应责任。

2、财务管理不规范，未做专户/专账管理

一是项目单位上缴科目错误，将专项债券项目对应的专项收入缴入一般公共预算科目。例如某生态修复项目通过非税系统将本应由其他地方自行试点项目收入专项债券对应项目专项收入科目上缴的专项收入按照其他国有资源（资产）有偿使用收入科目缴入一般公共预算收入。二是财政对项目真实运营及收入状况缺少监管，上缴收入年度间变化大。例如某项目2021年归集收入约213.96万元，2022年归集收入约62.8万元，2023年归集收入约45.1万元，年度归集金额存在较大变化。三是项目业主、运营方未设置专账（户）管理，无法准确判断具体项目的收入上缴情况。

3、基础设施及公共服务价格定价机制不完善不健全

专项债券项目价格可以分为政府指导定价和市场定价两种，在该地区专项债项目中政府指导定价占比70%，包括水、暖、气、文化旅游、卫生、教育等领域；市场定价占比30%，主要以土地出让收入、物业租赁收入为主的土储、棚改、产业园等领域。政府指导定价出现的问题主要是：一是部分领域收费机制未建立，比如污水处理费征收主要依据《城市污水处理费征收使用管理办法》，《办法》主要针对城市集中供水区域污水处理费征收，目前该省该地区均未出台针对非集中供水区域的污水处理收费办法，由于缺乏具体实操细则，因此按照城镇污水处理收费机制运营难以维持。另一方面，部分污水处理厂涉及大量非集中供水区域，收费区域涉及面广、工作量大，征收难度高。二是政府指导定价调价机制不完善，专项债券主要为公益类、民生类项目，经营以保本微利为原则，相关价格变动需主管部门批准，实际中部分领域价格超过10年未调整，收入成本长期倒挂，长期依赖财政投入，主要集中在生态环保领域，然而在部分领域则存在收费不透明、收费过多、过高现象。

四、完善建议

第一，完善经营授权机制。专项债券项目开启了一个与过去完全不同的公益性国有资产运营模式，专项债券项目形成的国有资产，由政府部门代表政府持有，并委托运营机构进行项目资产经营，因此选择运营方成为提升项目运营效果的关键，比如引入竞争的方式，通过对参与竞争企业的历史沿革、项目经验、资质资格、专业队伍、企业管理模式等进行比较，选择最优的主体参与项目运营。

第二，完善财务管理制度。项目严格按照项目融资与收益要求独立运营，财政和行业主管部门要针对专项债券项目建立资产统计报告制度、财务报告制度，建立项目运营统一台账，确保运营主体合法合规运营和收益率的实现，一旦项目本身或者第三方出现可能导致收益不合理减少、违法违规经营等情形，政府或其指定的部门,应当对此作出反应，评估是否需要更换选择运营主体，以确保项目持续稳定产生收益。对于经营性收入实现后的净利润不能直接归入财政对应收入科目的账户，须专门针对本项目设立的独立账户，用于专项债券还本付息，对于土地等政府性基金收入需要财政内部建立债券资金滚动积累偿还制度。

第三，完善政府指导价格管理机制。2025年4月2日中共中央办公厅国务院办公厅公开了《关于完善价格治理机制的意见》，本次完善价格机制主要指完善政府提供、支配或垄断的资源、服务价格，包括农产品、能源、市政公共服务、养老托育服务和数字经济数据价格。《意见》的出台为政府价格管理机制完善提供了政策依据。价格机制的完善对于公共事业（水、电、暖、气、污水处理）等基础设施建设长期有利。建议财政、发改、主管部门建立政府指导价格管理机制，根据运营成本动态调整指导价格。

第四，加强项目前期准备工作。项目前期准备不充分，项目不成熟，在实施的过程中可能出现调整和变更，进而影响项目收入的实现。在项目前期谋划阶段，联合行业专家对项目的可行性及设计方案进行充分的论证，保障项目具有落地性。联合财务顾问及第三方评估机构，对项目收益进行多情景压力测试，如建设周期延长、成本超支、市场需求变化等，并制定动态调整预案。在债券存续期内，每年度开展收益跟踪评估，若发现重大偏差，如收益连续两年低于预期80%，立即触发预案调整机制，通过优化运营模式、拓展收入来源或合规调整资金用途等方式及时纠偏，确保项目偿债能力。