地方政府专项债券发行法律审查中

项目立项审批权限划分问题浅析

扶曦，杨东委

北京天铎（成都）律师事务所

根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）等有关规定，地方政府专项债券的发行报审需要律师事务所作为独立的第三方，对专项债对应项目的真实性、合法性进行审查，并出具法律意见书。而项目立项情况是专项债报省财政厅审批时的重点审查内容，直接影响项目评分。

本所律师在地方政府专项债券法律服务中发现，部分项目因临时列入发债计划，时常出现要求临时立项的情况。在时间紧迫的情况下，地方政府或财政部门通常会统一协调各部门在短期内，对发债项目协同集中审批，同时要求律师事务所根据审批结论同步出具法律意见书。而关于项目的立项审批，因各地方投资主管部门的审批权限划分规定不尽相同，可能会出现立项审批权限错位的情况。进而对项目立项的合法合规审查提出了更高的要求。

本文以四川省为例，针对专项债对应项目立项审批权限划分进行论述。

一、政府投资项目与企业投资项目

目前专项债对应的固定资产投资项目，根据资金来源不同，包括政府投资项和企业投资项目。政府投资项目和企业投资项目的立项审批权限划分不尽相同。

1.政府投资项目相关规定

根据《中华人民共和国审计法实施条例》，政府投资和以政府投资为主的建设项目包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。

根据《四川省人民政府印发关于进一步加强政府投资项目管理规定的通知》（川府发〔2014〕56号），政府投资项目是指，全部使用政府资金、政府性资金占项目总投资比例超过50%，以及政府性资金占比低于50%，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的新建、改建、扩建、购置项目。

律师在对专项债对应项目进行审查时，首先需要确定投资项目的性质，如果符合上述规定，则属于政府投资项目。其次，再根据政府投资项目的审批要求进行立项审查。

2.企业投资项目相关规定

　 根据国家发改委颁布的《企业投资项目核准和备案管理办法》，企业投资项目是指：企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。

根据《四川省企业投资项目核准和备案管理办法》，企业投资项目是指企业在四川省境内投资建设的固定资产投资项目，包括： 企业使用自筹资金建设的项目； 企业使用自筹资金建设并申请政府投资补助或贷款贴息的项目；企业使用自筹资金建设，并申请政府进行投入且政府投入额度低于50%，企业拥有建设、运营权的项目。

针对专项债对应项目是否可以为企业投资项目，目前没有明确的法律、法规以及政策性文件出台。实务中，如果某一企业投资项目使用了政府补助资金，同时提供公共服务，项目收入能形成政府性基金收入或专项收入，且能实现收益与融资平衡，即可作为专项债申报项目。

二、四川省政府投资项目与企业投资项目的审批权限划分

1.政府投资项目的审批规定

政府投资项目实行审批制，针对政府投资项目审批权限的划分，根据《国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定(暂行)的通知》（发改投资[2005]1392号），除国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》中规定需由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，其他地方政府投资项目，按照地方政府的有关规定审批。

根据《四川省人民政府关于深化投融资体制改革的指导意见》（川府发〔2014〕22号），除跨地区（市、州）、跨重点流域（省内主要河流），或需省统筹平衡资源等建设条件的，以及国家明确规定由省级政府或省级投资主管部门等管理的项目外，其余项目的审批核准权限一律下放市（州）或县（市、区）。

通过以上国家和四川省政府关于政府投资项目审批权限划分的规定可以看出，除法律法规明确规定需由国务院和省级政府或投资主管部门管理的项目外，政府投资项目基本是按照“谁出资、谁审批”的原则划分市（州）或县（市、区）分工。

目前，我国大力发行的政府专项债主要是土储、棚改以及收费公路三大类。审查这三类项目的立项情况，首先，土储项目主要审查其是否纳入县级（含）以上国土资源主管部门牵头制定的该地区年度土地储备计划。其次，根据财政部发布的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），棚改项目则需审查其是否纳入国家棚改计划。最后，收费公路则需根据收费公路规模来确定审批或者核准部门，在国务院发布的《公路管理条例》中对此做出了明确的规定。其他类项目按照上述法律法规的规定进行审查即可。

2.企业投资项目的审批规定

根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，企业投资项目管理实行负面清单制度，除《政府核准的投资项目目录》范围内的项目外，一律实行备案制。

《政府核准的投资项目目录》分为由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》和省级政府按照国务院有关文件制定的省级《政府核准的投资项目目录》。实行核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由《政府核准的投资项目目录》确定。但是，如果法律、行政法规和国务院对项目核准的范围、权限有专门规定的，从其规定。

目前，四川省已发布《政府核准的投资项目目录（四川省2017年本）》。

实行备案管理的项目，根据《企业投资项目核准和备案管理办法》，除国务院另有规定外，实行备案管理的项目按照属地原则备案。各省级政府负责制定本行政区域内的项目备案管理办法，明确备案机关及其权限。

根据《四川省企业投资项目核准和备案管理办法》，实行备案管理的项目（含中央企业、省属企业项目）按照属地原则由项目所在地县（市、区）人民政府投资主管部门备案，国务院、省政府另有规定的，按照有关规定执行。备案项目中，跨县（市、区）的项目由市（州）人民政府投资主管部门备案，跨市（州）的项目由省政府投资主管部门备案。

目前，本所律师所接触的投资项目存在极少数的企业投资项目，由于企业投资项目是否应当被纳入政府专项债申报项目范围尚存疑问，此处不再进一步探究企业投资项目立项审批问题。

三、在线审批监管平台

根据国家发展改革委《关于全国投资项目在线审批监管平台正式运行的通知》（发改投资〔2017〕197号）要求，自2017年2月1日起，除涉及国家秘密的项目外，项目审批、核准、备案以及所涉及的各类审批事项都必须通过在线平台办理。

目前，四川省投资项目审批管理在线审批监管平台已上线运行，投资目录按照投资管理体制分中央权限、省级权限、市（州，含扩权县）级权限和区（县）级权限，目录随着投资体制的改革而动态调整。

   由于各类投资项目涉及的领域广、种类多，相关的政策法规也处在不断变化中，本所律师建议，应当充分利用目前国家积极打造的投资项目审批管理在线审批监管平台，结合各地方的有关规定，按照投资目录对专项债对应项目的立项审批部门进行查询，确保此部分内容合法合规。

作者 | 扶曦，杨东委

来源 | 北京天铎（成都）律师事务所