关于印发《地方政府土地储备专项债券

管理办法（试行）》的通知

财预〔2017〕62号

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、各省级国土资源主管部门：

    根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。

    2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。

    现将《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。

附件：地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

财政部   国土资源部

2017年5月16日

附件：

地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

第一章 总则

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）却需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

第二章 额度管理

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

第三章 预算编制

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

（一）省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入；

（二）市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

    地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。

第四章 预算执行和决算

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

   第二十二条地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

    土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

    因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

第五章 监督管理

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

第三十六条   财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第六章 职责分工

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

     省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

    市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

第七章 附 则

第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

第四十四条 本办法自印发之日起实施。

 

 

《地方政府土地储备专项债券 管理办法（试行）》解读

如何识别土地储备专项债券？

（1）具有专门的募集资金用途；（2）偿债资金来源固定；（3）每年限额有调整机会；（4）期限最长不超过5年；（5）可以约定提前偿还条款。

怎么看土地储备专项债券的估值差异？

    虽然土地储备专项债券存在品种不同、地区不同、储备地块不同等多方面的差异，但是考虑到地块组合优势、短期内额度有限且可续发等条件，土地储备专项债券的估值差异将比较有限。

 

对城投有何影响？

    地方政府与平台的核心关系（相互依赖）没有发生变化，土地储备专项债券本身不会成为影响城投平台未来估值的因素。

   6月1日，财政部公示关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知，正式推出地方债创新品种——土地储备专项债券。

土地储备专项债券还是地方债

   开篇明义，土地储备专项债券也是地方债，归属于专项地方债，占用地方政府专项债额度，是专项地方债的创新品种。

为什么说土地储备专项债券还是地方债？

    根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（下文简称《办法》），土地储备专项债券是“地方政府土地储备专项债券”的简称，官方定义为“地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券”，它是地方政府专项债券的一个品种。

    一方面，土地储备专项债券区别于城投债或者其他发改委专项债券的关键点在于，前者的发行主体为省、自治区、直辖市政府或计划单列市政府，且偿债资金来源是政府性基金预算中的土地出让收入，所有的利息、本金和费用支出均纳入地方政府政府性基金预算管理。

    另一方面，土地储备专项债券与其他地方债的区别在于，前者的偿债资金来源仅限于债券发行对应土地储备项目的未来土地出让收入或者其他滚动发行的土地储备专项债券资金。

如何识别土地专项债券

（1）具有专门的募集资金用途

    根据《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，地方政府一般债券和专项债券的募集资金用途，均规定为“应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，实际上并没有规定专门的募投项目。

    而在《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》中，明确规定土地储备专项债券募集的资金必须“由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备”，并且需要具体到单一或者多个土地储备项目。也就是说，土地储备专项债券需要对应到政府下属各级土地储备中心收储的指定地块。

（2）偿债资金来源固定

    地方政府一般债券偿债资金来源于一般公共预算收入，或者在限额内滚动发行一般债券；专项债券偿债资金来源于对应的政府性基金收入、专项收入等，或者在限额内滚动发行专项债券。

    根据《办法》，土地储备专项债券的偿债资金来源必须来自于“土地储备项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）”，且不同使用其他土地储备项目的土地出让金进行偿还，在对应项目的土地出让收入难以按时实现时，“可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”。

（3）每年限额有调整机会

    地方债的限额一般在前一年10月份，由省级财政部门提出，经省级政府批准后报财政部。

   一般债券和专项债券额度经人大批准后，财政部进行划分下发各省级政府，理论上不可进行调整。

   但是，对于土地储备专项债券，每年8月底之前，地方政府可以根据当年的土地收储情况以及土地储备专项债券额度的使用情况，申请调减或调增当年的土地储备专项债券额度。

   这一点，是土地储备专项债券所特有的。

（4）期限最长不超过5年

    土地储备专项债券的期限应当与对应土地储备项目的期限相适应，“原则上不超过5年”。

    对于一般债和其他专项债，目前并没有明确的期限限制，一般1、3、5、7、10年均可，而在实际发行中，地方政府倾向于选择3、5、7、10年期限。

（5）可以约定提前偿还条款

    土地储备专项债券的另外一个独特之处在于，可以约定提前偿还债券本金条款。

    这一条款的主要目的是为了匹配不同土地储备项目未来土地出让收入预期回款的时间差异，避免土地出让收入回款之后资金的闲置。

为什么是土地储备？

    土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

（1）土地出让收入占比最高

    土地储备专项债券的偿债资金来源为土地出让收入，即国有土地使用权出让收入和国有土地收益基金收入，而这两项收入在37项政府性基金收入细项中占比分别为78.7%和2.7%，位列第一和第三名。

    土地出让收入在地方政府的基金收入中占比超过80%，是名副其实的地方政府基金收入的第一来源。

    而伴随着近两年房地产市场周期上行，土地出让收入中的国有土地使用权出让收入，在地方政府性基金收入中的占比也有所抬升，其重要性更进一步。

    因此，以土地出让收入作为偿债资金来源的土地储备专项债券作为第一个创新点，也是最为合理的。

    未来如果进一步推出该类专项债券，以车辆通行费收入为代表的交通类基金收入（占比排名第二），有可能会成为下一个创新的方向。

（2）土地储备政策管理最为严格

    2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合发布规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

    从法律法规等政策管理角度，在各项政府基金收入中，唯有土地储备相关的收入（土地出让收入）具有专门的土地储备机构进行管理，并且具有明确的法律法规进行规范。

（3）土地储备机构融资亟需“开前门”

    2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主；根据2015年实施的新《预算法》，地方政府仅能通过发行地方政府债券进行融资；2016年初《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

    因此，土地储备融资需求仅能通过省级政府发行地方政府债券方式解决，首先以土地储备作为创新试点，也是为土地储备机构融资更好的“开前门”。

怎么看土地储备专项债券的估值差异？

  分析一只债券的信用资质，主要还是看其偿债资金来源。

    土地储备专项债券的偿债资金来源是对应土储项目的土地出让金收入，那么可能会带来三个方面的思考：

    一是，土地储备专项债券与其他地方债是否会出现估值差异？其他地方债的偿债资金来源主要分为两类，一般债来自一般预算收入，这一块收入主要由税收收入构成，每年规模相对比较稳定；专项债来自基金预算收入，这一块收入构成较为复杂，其中80%是由土地出让收入构成，但是受土地市场、房地产市场的影响，不同年份的土地出让收入波动较大。土地出让收入作为基金预算收入的最重要构成部分，以其为偿债资金来源的土地储备专项债券在专项债中实际更具资金来源优势，与其他专项债难以产生较大的差异。而从当前市场来看，一般债与专项债尚未在估值上产生实质差异，那么土地储备专项债券在短期内也难以表现出明显的估值差异。

    二是，不同地区的土地储备专项债券是否会出现估值差异？不同省份的土地市场差异较大，一方面不同地区每年的土地出让收入规模差异较大，另一方面每年的土地出让收入增速差异较大。以2016年的基金预算收入为例，江苏和浙江地区不仅基金收入规模较高，而且增速也比较高，但山东地区规模高而增速却为负值，云南和广西等省份增速较高但规模较低。那么这种规模和增速的差异是否会影响到土地储备专项债券的估值？短期来看，估值差异可能会比较有限，主要由于短期内土地储备专项债券规模较为有限，以2017年为例，合计安排专项债规模为8000亿，仅为2016年国有土地使用权出让收入的21%，土地储备专项债券的规模占比更低，总的来说，短期内土地出让收入对专项债券的覆盖倍数较高，不同地区之间的估值差异将比较有限。

    三是，不同土地储备项目对应的专项债券之间是否存在估值差异？不同债券对应不同的土地储备项目，即使是相同省份，不同地区的土地储备项目差异也比较大，这种差异会明显影响未来土地出让的预期收入。不过，考虑到单只土地储备专项债券大概率会包含多个地块，而这种地块组合可能会包含不同地区和级别的储备土地，这种组合效应会在一定程度上降低地块差异带来的影响；即使考虑到不允许使用项目之外的土地出让收入进行偿债，但是土地储备专项债券可以到期续发，地块差异的影响被进一步削弱。

    总的来说，虽然土地储备专项债券存在品种不同、地区不同、储备地块不同等多方面的差异，但是考虑到地块组合优势、短期内额度有限且可续发等条件，土地储备专项债券的估值差异将比较有限。

对城投有何影响？

    土地储备专项债券以土地出让收入作为偿债来源，一个很直接的思考方向就是，会不会影响到城投平台未来的收入来源以及潜在的资产注入来源。

    我们的答案是，实 际上不需要特别担心，原因在于地方政府与平台的核心关系（相互依赖）没有发生变化。

    一方面，不能直接将土地出让收入作为城投债的还款来源或者偿债保障，这一规定实际上从2012年的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中就已经出现了，即使没有土地储备专项债券，土地出让收入与城投平台之间也不能存在直接的关联关系。因此从这个角度，土地储备专项债券不会成为影响 地方政府与平台关系的重要因素。

    另一方面，地方政府与平台关系趋于规范化，虽然不能进行直接的融资操作，但是仍然可以通过政府购买服务等方式继续保持充分的联系，包括收入上的联系，只不过地方政府的购买服务不会与平台债务偿还直接挂钩。

    土地储备专项债券本身，不会成为影响城投平台未来估值的因素，但是财政部当前对于进一步控制地方政府融资、拓宽地方政府“前门”的各类举措，仍有可能对城投平台的模式产生影响，地方政府与平台过度相互依赖的传统关系存在被迫转型的压力，未来需要关注城投平台转型对于平台资质的影响。