《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》反映专项债券主要问题是资金拼盘不科学、中央财政投资项目推进不力、专项债项目安排不科学等问题。

表2 2023年审计工作报告反映问题及整改情况

三、从审计署报告看专项债券管理趋势

1.负面清单管理将更加严格

从审计署报告来看，负面清单问题一直都是审计重点。2024年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），明确提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。严禁专项债券用于负面清单建设内容，属于专项债券资金使用底线要求，因此，从专项债券项目谋划开始，就需要有底线思维，严格筛选、合理组织建设内容，确保专项债券用于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的项目。

2.严禁资金挪用，严禁专项债券用于利息支付等经常性支出

针对专项债券问题，连续三年审计署报告中均有“挪用”字样。今年审计署报告提出“92个地区挤占挪用651.8亿元。主要用于‘三保’、偿还国企债务等”。专项债券必须专款专用，“三保”等问题也不能例外。

国办发〔2024〕52号文也明确指出专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。根据财政部数据，截至2024年12月末，全国地方政府债务余额475371亿元，全年为地方政府债券支付利息13542亿元；截至2025年5月末，全国地方政府债务余额已达到512475亿元，预计今年要支付的地方政府债券利息将会更多，地方政府付息压力也会更大，各地要提前做好债券利息支付安排，既要保证法定债务不发生兑付风险，也要避免使用专项债券资金支付债务利息。

3.加快专项债券发行支出进度，避免资金闲置浪费

根据《国务院关于2024年中央决算的报告》，今年1-5月，已发行新增地方政府债券1.98万亿元，增长36.6%。专项债券早发行，早使用，避免四季度突击赶进度，甚至出现专项债券闲置浪费等情况。

同时，国办发〔2024〕52号文也提出打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，该政策给在建续发项目吃了“定心丸”，保障了在建续发项目有序推进以及合理申请和使用专项债券资金。

4.提高专项债券用作资本金的比例，发挥政府投资带动放大效应

2024年全国新增专项债务限额3.9万亿，根据《国务院关于2024年中央决算的报告》，2024年全年专项债券用作项目资本金超过3500亿元，专项债券用作资本金的比例约为9%。

针对审计工作报告提出的“部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应”，财政部、国家发改委研究了扩大专项债支持范围的改革举措，资金分配更多向项目准备充分、使用效益好的地区倾斜，增强对民营资本吸引力。2024年12月国办发〔2024〕52号文提出在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，并将专项债券用作项目资本金范围从17个行业扩大到22个，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

从上半年专项债券发行的情况看，大多省份专项债券用作资本金的比例都有不同程度的提高。近日，《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进经济持续向好服务做强国内大循环工作方案的通知》（粤府办〔2025〕14号）提出，省发展改革委、财政厅牵头负责，扎实推进专项债券“自审自发”工作，加快债券发行使用，优化额度分配机制，向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地市倾斜，指导国有企业按规定承接更多专项债券用作项目资本金。