随着专项债券规模的增长，各地区偿还债务压力也在逐步增大，据统计，2024年新增专项债券即将达到偿债高峰，政府债权债务管理面临挑战增加，以“借、用、管、还”为四大抓手，从项目申报、资金投向、风险管控、偿债责任等方面出实招、求实效，充分发挥专项债券补短板、惠民生、稳投资、促发展的作用。

本文仅从政策出发，厘清专项债券“借、用、管、还”全流程管理要求。

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一、地方政府举债权限

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平，公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

二、政府举债合法方式之一

2014-08-31《中华人民共和国预算法（2014年修正）》，自2015年1月1日起施行

地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。

三、预算管理

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

四、限额管理

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

五、期限要求

2015-04-02《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）（已废止）

发行期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年期债券的合计发行规模不得超过50%。

2018-05-09《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）

合理设置地方政府债券期限结构。公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

合理提高长期专项债券期限比例。逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。

六、发行利率

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

提升地方政府债券发行定价市场化程度。坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价，促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。

七、合理扩大专项债券使用范围

2018-03-27《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方按照财预〔2017〕89号要求，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

八、关注在建及基础设施补短板项目

《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）

财政部门要完善地方政府专项债券制度，优化专项债券发行程序，合理安排发行进度。分配地方政府专项债券规模时，在充分考虑债务水平基础上，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，以及国家重大建设项目库项目储备情况。

九、负面清单

《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号）

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单

通用禁止：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目

高风险地区禁止：城市轨道交通；除卫生健康、教育、养老以外的其他社会事业；除供水、供热以外的其他市政基础设施项目；棚户区改造新开工项目

十、项目库管理

2018-05-09《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）

依托地债系统，专项债券项目全部纳入项目库管理，涵盖项目总投资及分年投资、融资规模及期限、预期收益及分年偿债安排、资产评估价值等信息。

十一、柜台发行

2019-04-25《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号）

推出地方债券柜台发行。按照积极稳妥、分步推进的原则，由省级财政部门分批实施地方债券商业银行柜台市场发行业务。

十二、信息披露要求

2015-04-02《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）（已废止）

各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。

专项债券存续期内，各地应按有关规定持续披露募投项目情况、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。

2017-02-20《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）

地方财政部门应当不迟于每次发行前5个工作日通过本单位门户网站中国债券信息网等网站披露当期债券基本信息、债券信用评级报告和跟踪评级安排：不迟于全年首次发行前5个工作日，披露债券发行兑付相关制度办法、本地区中长经济规划、地方政府债务管理情况等信息。

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一、严格限定资金用途

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规。

二、专项债券发行与项目严格对应

2018-03-27《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应，一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。

三、库款垫付

《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）

允许有条件的地方在专项债券发行完成前，对预算已安排的专项债券资金项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。

四、加快资金拨付、尽快形成实物工作量

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

地方各级财政部门应当及时拨付已入库的专项债券资金，项目主管部门加快专项债券对应项目资金支出进度，尽早安排使用；坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。

五、专项债券用作资本金

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

2021-02-01《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）

对2021年新增专项债券，各地在符合政策规定和防控风险的基础上，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25％不变，具体根据项目实际确定。政策范围为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理、供水10个领域。

六、金融机构配套融资

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

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一、健全风险防控机制

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

二、建立考核问责机制

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

三、政府性债务风险监测

2016-10-27《地方政府债务性风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）

明确省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责；重申地方政府责任范围，明确各类政府性债务处置原则；将政府性债务风险事件分为四个等级进行分级响应和应急处置。

四、强化资产管理

《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）

省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

五、重大事项公开

2018-12-20 《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）

预决算公开范围的地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息应当在地方政府及财政部门门户网站公开。财政部门未设立门户网站的，应当在本级政府门户网站设立专栏公开。

六、实施绩效管理

2018-03-27《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目滚动管建和绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控；要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。

七、资金用途调整

2018-12-20 《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号）

地方政府债券有续期内确需调整债券资金用途的，按规定履行相关程序后，由省级财政部门予以公告或以适当方式告知债券持有人。

2021-09-08《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）

地方各级财政部门组织梳理专项债项目实施情况，经本级政府同意后，报送省级财政部门；省级财政部门汇总各地调整申请，统筹研究提出调整方案，10月底前报省级政府批准后，报财政部备案，按照要求公开预算调整和项目调整信息。

八、存续期信息披露

2020-11-04 《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。

九、项目穿透式监管

2020-07-27《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）

要依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，一级抓一级，层层压实相关主体责任，既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效，决不能乱花钱。

2021-01-28 2020年财政收支情况网上新闻发布会文字实录

加强专项债券管理，提高政府债券资金使用绩效，发挥专项债券对加快重大项目建设、做好“六稳”工作、落实“六保”任务的积极作用。一是及时出台工作指引。明确专项债券用途调整的程序、范围、时限、信息公开等要求，指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。二是持续强化监管。提高信息化监管手段，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，督促地方规范使用债券资金。三是强化信息公开。充分发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，督促地方公开债券信息以及项目建设进度、资金使用进度等，以信息公开强化外部约束。四是做好专项债券项目准备。指导地方做好2021年专项债券高质量项目准备，坚持负面清单管理，确保项目合格合规；坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；坚持债务风险防范，确保法定债券不出现风险。

十、专项债资金审计监督

2021年11月24日国务院常务会议

坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置，加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。

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一、自发自还

2014-09-21《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

二、强化省级人民政府偿还责任

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。

三、项目收入偿还

2016-11-09 《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）

专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

四、土地出让收入限制

2020-09-23《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》

到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收入用于农业农村比例达到50%以上。

严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券；允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。

五、本金偿还机制

2018-03-27《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

完善地方政府债券本金偿还机制。将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。

六、配套融资、分账管理

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。

项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。