6月28日，审计署发布2022年度审计报告，提出20个地区（省市县）通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，规模达198.21亿元。同时，笔者近期在市场走访时，发现有些单位从业人员对专项债券的基本概念、相关要求、项目谋划的基本逻辑等不甚了解。因此，笔者力求化繁为简从专项债券的基本定义出发，帮助相关人员了解专项债券的基本要求和项目谋划的基本逻辑。
根据财政部相关定义，地方政府专项债券是指在国务院批准的限额内，省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
基于上述基本概念，笔者认为主要从以下几个方面理解：根据定义，我国只有省、自治区、直辖市等37个发行主体具备地方债发行资格。这就意味着一方面37个发行主体实际上是偿债第一责任人；另一方面各区县需要发行地方债的，需要通过37个发行主体代为发行，债券资金下达后，由发行主体转贷各区县，并按照谁使用、谁偿还的原则偿付债券本息。
除发行主体资格要求之外，专项债券作为政府投融资的重要手段，投向的是“群众期盼、迟早要干”的政府投资项目，而非企业投资项目。所以，不是所有项目都适合专项债券，项目谋划也需要分轻重缓急。定义明确指出有一定收益的公益性项目才能发行。虽然近几年专项债券投向领域由过去的七大领域扩大到如今的十大领域四十七个细分领域。但无论投向领域如何变化，项目谋划的基本逻辑都是要满足公益性和收益性。
所以很多省份在审核申报材料时，将有一定收益的公益性项目当作了前置条件，并且近几年审计监管也把项目的收益性和公益性作为监管检查的重点。因此，只有同时满足收益性和公益性要求的项目才能够发行和使用专项债券资金，纯公益或商业性的项目不符合专项债券的要求。根据定义，专项债券的还本付息资金来源于项目自身产生的收入。其一，要求项目收入与建设内容存在逻辑上的必然关系。其二，具体专项债券项目发行规模，除了受地区总体限额控制外，主要取决于项目能够产生多少收益，其自求平衡也并非是项目总投资平衡，而是基于融资规模的平衡。其三，项目风险锁定在项目自身，因此专项债券不列财政赤字，符合预算法相关规定。地方政府专项债券的发行规模实行限额管理，通俗地说就是允许省级发行主体的融资上限。从字面意思很好理解，就是专项债券并不能无限制发行，也不是想发多少就发多少，受限额控制。而从分配流程上来看，通常按照“自下而上申请、自上而下分配”的原则进行，即各省级发行主体的限额分配与地区债务风险、财力状况、融资需求、债务管理绩效等因素息息相关。
事实上近年来，地方政府在谋划项目时，符合收益性和公益性要求的，能够还本付息的项目越来越少。因此，要求地方政府在谋划专项债券项目时，需要紧抓专项债券的基本逻辑，立足于本地区项目实际需求，在综合考虑自身规划和资源的情况下，高质量的统筹谋划项目。
