原创|2024年城中村改造专项债储备项目研究
来源: | 作者: 泓创智胜 | 发布时间: 199天前 | 1002 次浏览 | 分享到:
据各大媒体报道,城中村改造项目纳入专项债支持范围。专项债券投向实行严格限制,2019年以来财政部、发改委多次发文扩大专项债券投向领域,积极发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。根据《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知财预〔2018〕28号中第二条规定,棚户区改造是指纳入国家棚户区改造计划,依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程,包括城镇棚户区(含城中村、城市危房)、国有工矿(含煤矿)棚户区、国有林区(场)棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。其实,城中村改造项目一直属于专项债券的支持范围。

北京泓创智胜咨询有限公司从多位财政人士获知部分地区已经开始谋划储备2024年专项债项目,北京泓创智胜咨询有限公司对城中村改造项目申报做了简单总结,以供各申报单位参考,不当之处还请指正。

一、政策背景

城中村改造是推动城市高质量发展的重要举措。2023年4月,中央政治局会议就提出要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。2022年7月24日,国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。《指导意见》指出,在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持城市人民政府负主体责任,多渠道筹措改造资金,鼓励和支持民间资本参与,高效综合利用土地资源,统筹处理各方面利益诉求,把城中村改造与保障性住房建设结合好,优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造。

二、与棚户区改造项目的区别

与棚户区改造项目相比,两者在建设内容、项目收入来源上基本相同,本次城中村改造项目最大的不同在于实施区域和改造模式。
实施区域不同。棚户区改造项目并无区域限制,符合条件的项目均可申报,从以往的经验来看棚户区改造项目主要支持在建项目,近年来随着土地市场的下滑,部分地区已经开始严格限制新项目。本次的“支持城中村改造”,主要针对的是超大城市和特大城市的新项目,对新项目的实施有明确的区域要求。根据住房和城乡建设部于2022年10月发布的《2021年城市建设统计年鉴》显示,截至2021年末,全国超大城市有8个,分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉;全国特大城市有11个,分别是杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨“。城中村”问题最为凸显的超大特大城市是广州和深圳。据广州市今年政府工作报告,2023年全市城市更新年度固定资产投资目标将达2000亿元,其中,对于计划推进的127个城中村改造项目。

改造模式不同。棚户区改造以拆除重建为主,针对的是国有产权建筑。《指导意见》指出城中村改造分三类实施改造,具备条件的城中村实施拆除新建;不具备条件的不可强行推进,要开展经常性整治提升,防控风险隐患;介于前两类之间的实施拆整结合。本次城中村改造主要针对集体用地,治理强调因地制宜,拆除重建的传统模式不再是唯一选择,强调持续性经营。在新一轮的城中村改造中,强调政府主体责任,更好发挥政府统筹功能,将城中村改造与保障性住房建设相结合,同时改造也将更具整体性和综合性,一方面改变城市风貌和村民居住品质的目的,让村民住进成套商品房的同时,也拉动了城市经济,另一方面也让让非户籍常住人口真正享受到城市可支付健康住房的居住权以及基本的公共服务。本轮改造是对近几年各地城中村改造经验的总结,是在探索房地产发展的新模式、新业态。

三、资金筹措方式

城中村改造涉及的权利人多,且多存在土地历史遗留问题,疑难杂症繁多。若城中村涉及拆除重建的,开发周期更长,改造成本大,需要多渠道改造资金的长期支持,才能有效保障项目有序推进,满足多方主体利益诉求。《指导意见》指出,政府筹措资金或引入社会资金。相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与,努力发展各种新业态,实现可持续运营。目前城中村改造模式大致分为政府主导和市场运作两种模式,前者资金来源于政策性银行贷款、债券资金、政府主导类城市更新基金。后者资金来源于商业银行贷款、非标融资(基金、信托、资管等)。
各地城中村改造中,政府主导“做地”模式基本是由地方政府及其地方国企主导实施城中村拆迁补偿安置,而后将“生地”整理为“熟地”,土地再入市。另外,城中村统租统管也是重要改造模式之一。资金来源更多来自于政府财政资金、政策性银行贷款及债券资金等。专项债券为一定收益的公益性项目发行的,约定一定期限内以政府性基金收入或专项收入还本付息的政府债券。城中村改造项目申请专项债券资金应满足以下要求:
1、申报主体。债券申请单位需为国家行政事业单位或国有企业(本级国有独资),常见的申报单位有住房和城乡建设局、国有独资企业、街道办等。城中村改造项目申报应提前确定申报主体,对于改造中的基础设施等公共服务部分可以单独申请专项债券资金,对于改造后的商业部分可引入社会资本共同开发。
2、项目收入。专项债券偿债资金来源为政府性基金收入和专项收入。城中村改造项目中政府性基金收入为土地出让收入,专项收入主要有公共服务用房出租收入、物业收入、停车位收入、充电桩收入、广告收入等。扣除项目成本后的项目收益应能覆盖项目本息,满足评审风险管理要求。
3、项目期限。地方政府专项债券的期限为3年、5年、7年、10年、15年等类型。城中村改造项目收入来源主要为土地出让收入,为了确保偿债资金安全,大部分地区将以土地出让为主的专项债券期限限制在10年内。城中村改造项目建设周期长,项目建设期运营期应与债券期限保持一致。

4、配套融资。对于项目收益在覆盖债券本息后仍有结余的,可以利用剩余的专项收入进行组合融资。专项债券资金使用有严格的要求,配套融资一方面可以解决债券资金缺口,同时也可以弥补债券资金缺陷,满足项目资金使用要求。

四、经典案例

城镇三旧改造具有投资大、项目面广、安排协调难度大的特点。广东省是全国最早开始城中村改造地区,积累了大量的经验。
1、深圳市南山区大冲城中村综合开发项目
(1)项目背景
深圳市南山区大冲城中村改造项目(以下简称“本项目”)是目前广东省内最大的城中村整体改造项目。项目占地 68.5万平方米,涉及近 1000 户原村民、300 多户非村民的动迁、约7万居住人口的搬迁及 1500 多栋房屋(近 110 万平方米)的拆除,由华润置地(深圳)有限公司作为实施主体。
大冲村改造前为城中村 , 地处深南大道沿线城市景观带上,毗邻科技园。村内楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗,与周边现代、整洁的城市风貌形成鲜明反差。村民的“握手楼” 存在一定的消防隐患,公共设施匮乏,成为基层社会难点。
原大冲集体经济的发展主要来源于集体商铺、厂房的出租,但随着金融危机的来袭,很多工厂纷纷撤离大冲甚或搬到租金更便宜的地区甚至倒闭,集体经济备受冲击。村民长期依赖收取房租为生 , 过于安逸的生活催生了大批“收租二代”。
(2)改造模式
本项目采取拆除重建和局部综合整治相结合的更新模式。对拆迁用地范围内现有建筑实行整体拆除重建,由改造实施主体负责。对现状朗景园居住小区、大王古庙、郑氏宗祠实行综合整治。
在实施过程中,采用“政府主导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式。通过对现状的深入调研,兼顾相关各方面的利益,使旧村改造与市场经济结合,保证改造开发有一定的合理利润,有效带动改造实施主体的积极性,更快推动旧村地区的改造,使规划具有可操作性。
(3)改造成效
本项目将整村纳入改造,以单元利益统筹为抓手,确定了“整体推进、分期实施”的工作思路推进改造工作。致力于将本项目打造成为深圳乃至全国城市更新项目的标杆和典范,成为与深圳市未来形象相适应的超大规模、新型、时尚、现代化的商业商务中心及居住社区,成为深圳高新区和华侨城旅游景区的重要配套基地。
项目拆迁用地面积 47 万平方米,开发建设用地面积 36 万平方米。项目整体规划计容建筑面积达 280 万平方米。分两期实施。其中,住宅 1385350 平方米(含保障性住房 53600 平方米、物业服务用房 1650 平方米)、商业 283360 平方米、酒店 81500 平方米、办公 722500 平方米、公寓 262790 平方米、公共配套设施 64500 平方米。此外,地下综合商业开发建设规模为 35000 平方米。改造完成后,配套设施完备,功能齐全,大王古庙和郑氏宗祠两个历史建筑的重建,为大冲人守住了精神家园和历史记忆。
(4)案例点评
深圳市大冲村改造项目是目前广东省内最大的城中村整体改造项目,本项目采取拆除重建和局部综合整治相结合的更新模式,在实施过程中,采用“政府主导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式,配套了多项政策措施。通过对现状的深入调研,兼顾相关各方面的利益,使旧村改造与市场经济结合,保证改造开发有一定的合理利润,有效带动改造实施主体的积极性,更快推动旧村地区的改造,使规划具有可操作性,为省内其他城市提供了借鉴样本。
2、文冲城中村改造项目
(1)项目背景
文冲(石化路以西)的现状城中村,位于广州市黄埔东路以北、石化路以西、乌涌河以东、万科城市花园以南,总用地面积约 50.49 公顷。改造范围内共有 1916 户,4896 人,现状总建筑面积为 60.19 万平方米,现状毛容积率 1.27,建筑毛密度 38.9%。改造后项目规划总建筑面积 201.15万平方米,计算容积率建筑面积 151.42 万平方米;其中,复建安置区计算容积率建筑面积 76.96万平方米,融资区计算容积率建筑面积 74.46 万平方米。
(2)改造模式
项目按照“自主开发,整村改造”的模式实施改造,已于 2009 年开工建设,项目预算总投资约 89.73 亿元。按照“政府政策主导,文冲集体经济组织为改造主体;政府不投入,改造成本全部由拍卖地块所取得的资金来承担;转制社区集体利益不受损、转制社区居民生活水平不降低、保障转制社区集体经济可持续发展”的原则统筹谋划。
在改造模式上,前期采用“搬积木”形式滚动发展。将多个地块进行“拆、建、补”,即把一号地块的村民先临迁出去,建成新楼后,再把他们安置回来,同时也把二号地块的拆迁村民安置进来,跟着再拆二号地块,二号地块建好后,接着是三号、四号地块、以此类推;根据工作进展实际情况,目前采取的模式是“拆卸动迁成熟一片,见缝插针建设一片”。在改造模式上还将旧城更新安置与城中村改造融资密切结合,既解决了旧城改造安置用地难问题,又为整个城中村改造提供了资金支持。
(3)改造成效
项目改造后,回迁房屋全部为电梯高层洋房,建筑质量良好,建筑密度约为 17%,社区配套公共服务设施建筑面积近 6 万平方米,中学、小学、幼儿园、居民健身场地、肉菜市场等设施一应俱全,社区居住条件得到极大改善;村集体物业面积从12万平方米增加至17万平方米, 通过统筹规划,高端打造,结合良好的交通地理区位,以及主流群体的消费习惯,引入租金收益更高的休闲娱乐、餐饮购物等业态,构建多元化综合商业体,集体收入将大幅提高。项目注重保护有历史价值的建筑物,文冲碉楼、陆氏大宗祠及周边历史建筑原地保护修缮,并在此处规划大型文化休闲广场,使得旧村原有的历史文化脉络得以有效的传承。
(4)案例点评
本项目充分发挥了政府的主导作用,积极发挥村集体自主能动性,改造后村集体利益不受损、居民生活水平渐步上升,为保障文冲集体经济可持续发展,规划在复建现有12万平方米集体物业基础上,另额外增加 4.7 万平方米的复建村集体物业。本项目降低财政负担,保障村民利益,探索了一条社会、经济、文化良性发展之路。
3、东城区牛山钟屋围旧村改造项目
(1)项目背景
东城区牛山钟屋围旧村“三旧”改造项目位于东莞市东城区牛山社区莞长路西侧,东莞市第一中学及高级中学东南部,项目改造范围共 19.07 公顷,改造后实际出让面积 10.7 公顷。
项目改造前为钟屋围村民宅基地,建筑质量普遍较差,且村内道路破败,生活配套严重缺乏, 逾九成原居民已迁离,村内居住大量“三无”人员,并开设很多无证经营小作坊,乱脏差严重, 给周边学校及附近村民带来了严重的环境问题和社会治安问题,市政府及相关部门均要求对该地块进行彻底整改。
(2)改造模式
项目按照“政府主导,自主开发”的模式实施改造改。为全面落实好上级指示,提高片区城市形象,给周边居民及师生营造良好的生活学习环境,东城街道大力推进该项目改造。项目于2012年启动,由东莞市东城区牛山股份经济联合社和东莞市卓越天城房地产开发有限公司(下称卓越天城公司)通过村企合作模式进行改造。
钟屋围项目采取集体经济组织与企业合作改造模式实施,既引入了熟悉地方情况的本土开发企业东莞市卓越天城房地产开发有限公司开展前期拆迁协商,也引入了实力雄厚、品控过硬的品牌开发商万科集团、中天集团进行后期建设管理,充分利用市场化的拆迁谈判机制,高效、平稳地解决了300多户村民的拆迁难题,充分撬动市场资金解决旧村改造的资金难题,项目改造资金基本来自市场投资,避免了旧村改造给地方政府造成的巨大财政压力。
(3)改造成效
项目改造前为村民宅基地,缺乏道路、绿化等规划配套。改造后规划用途为二类居住、公园、道路、绿化等,项目分两期实施,规划建筑面积约36.25万平方米,容积率为 3.4,总投资约32亿元。
目前,项目已完成改造,已建成建筑面积 36.25 万平方米的居住小区及建筑面积 85950.36 平方米的回迁小区,大大改善片区人居环境。另外,按控制性详细规划、单元规划和改造方案的要求,已由卓越天城公司完成拆迁工作并无偿移交给政府作为公共设施用地共38633平方米,包括由政府实施建设的道路用地的7558平方米,由卓越天城公司无偿配建的公园用地583平方米,由东城街道委托卓越天城公司无偿代建并自建成日起实施管理20年的公园用地及防护绿地共30492平方米,提高片区绿化、交通、社区服务等公共配套水平。
(4)案例点评
改造项目充分利用省 " 三旧 " 改造政策中农村集体自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地的特殊政策,赋予了农村集体在改造中的自主权,避免了以往政府征拆产生的对立矛盾。变以往政府大包大揽的改造模式,转变为政府统筹、尊重农村集体、村民等权利人的自主改造权、引入市场主体参与的模式。在政府投入较少人力、财力的情况下,完成了旧村改造,完善了公建配套,解决了各种历史遗留问题、社会治理难题, 实现了各方共谋、共建、共享。
9月1日,广州市召开城中村改造工作推进会暨广州安居集团成立大会,落实国务院在超大特大城市积极稳步推进城中村改造部署。会议宣布组建广州安居集团,该集团是广州市保障房筹建运营机制的体现之一,其中城中村的改造,将是实现保障房筹建目标的重要途径。根据会议安排,2023年~2025年是城中村改造的试水期,2023年的工作主要集中在各地编制方案、制定实施计划、确定投资主体和融资渠道等。2024年~2025年将是新模式落地期,即跑出新模式,总结经典案例。预计从2025年到2035年,城中村改造进入大规模推进期,也是产业链兑现期。
北京泓创智胜咨询有限公司是一家全国性的政府投融资咨询机构,在四川 、河南 、安徽 、广东 、重庆 、浙江 、云南 、江西等省份服务客户超1000家,专项债券累计发行金额超1700亿元, 提供专项债券培训超300场,欢迎各项目单位就专项债券资金申报中各种问题进行咨询、探讨。


参考资料:

1、新京报 张晓兰《城中村改造需要大量资金,钱从哪儿来?》

2、第一财经 吴斯旻 《专家视点 | 多位专家接受采访,深度解析城中村改造》

3、广东省自然资源厅 《广东省“三旧”改造典型案例汇编》

4、广州日报 李天研 《广州:审批全流程优化提速,破解城中村改造三大痛点》


关注官方微信公众号,

了解更多资讯