第194问
随着我国城市化进程逐步进入提质增速阶段，城市建设发展模式也由外延式扩张转向了内涵式增长，城市更新即是这一阶段的常态化建设形式，本质上是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动，是一种推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式。
2013年国土资源部对广东的“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造经验进行了全面总结，上报国务院获得同意后陆续在浙江、辽宁、上海等地推广。同年中央城镇化工作会议提出要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。我国现阶段的城市更新政策也发源于此，此后的政策发展历程梳理如下。棚户区改造包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林（场）区棚户区（危旧房）、国有农垦区危房。城市棚户区改造范围则是城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域，通常建筑面积在2000平方米以上或者改造户数50户以上，包括城中村、旧住宅区，主要以政府主导的模式开展，改造方式以拆除重建为主。老旧小区改造范围是城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区，已纳入棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改建、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房）以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于老旧小区范畴，主要以政府引导、市场运作、公众参与的模式开展，改造方式以保留改造为主。而目前的城市更新不再局限于棚户区、老旧小区等住宅区的改造，旧的工业厂区、商业街区都可作为城市更新的对象，更新内容既包含了棚户区改造和老旧小区改造的住宅区物质形态改造，又进一步延伸到了城市结构调整、功能体系优化、产业结构升级、土地资源再开发以及人居环境改善等多方面内容，主要以政府主导、市场主导或者多元合作等模式开展，更新方式以保留、改造、拆除相结合为主。
城市更新模式主要分为政府主导、市场主导和多元合作三类。1. 需要拆建的项目，政府负责土地征收、拆迁、整理并出让，受让人根据土地出让条件及规划要求实施建设，涉及城中村改造的城市更新即为此种类型；2. 需要保留改造的项目，政府投资，在不改变不动产权属的情况下按照规划要求对区域内公共服务设施进行完善、对基础设施进行改善、对建筑风貌进行提升、对人居环境进行提质等，涉及老旧小区改造的城市更新即为此种类型。在政府主导的城市更新模式下，资金主要来源于财政、专项债券以及授权国企的融资等。由财政资金直接进行投资建设的，一般为公益性较强、收益性较弱的民生项目，其优势在于资金到位快且易于整体把控，劣势在于财政资金有限，只适用于资金需求量不大的项目；由专项债券资金进行投资建设的，一般为有一定盈利能力，能够通过自身经营偿还专项债券本息的资金自平衡项目，其优势在于管理相对规范、资金成本低，劣势在于资金到位慢、投资强度有限；由授权国企融资债券、贷款等资金进行投资建设的，一般为需要政府整体规划和把控，有盈利能力但投资回报周期较长的项目，其优势在于可以利用国企的融资优势整合项目收益，能够接受较长的投资回报周期，劣势在于资金平衡周期较长，且在当前的经济和政策环境下国企未来融资可能也会面临一定挑战。1. 农村集体经济组织与开发企业合作，政府依据农村集体经济组织申请将其集体建设用地转为国有建设用地，一部分由开发企业出资建设村民安置房，另一部分作为投资回报由开发企业进行商业开发，最终完成区域的整体城市更新；2. 开发企业统筹收购更新地块周边临近地块，经过地方国土部门的整合后再由投资主体进行整体更新；3. 开发企业通过签订补偿协议获得更新区域内多个建构筑物的不动产权益，保留需要更新改造的建筑，拆除无保留必要的建筑并将土地整理后政府以协议转让方式向开发企业转让，开发企业依靠后期商业开发弥补前期投入；4. 原国有建设用地使用权人根据城市规划补缴土地价款完成用地性质的调整，再由原使用权人自行实施更新改造。在市场主导的城市更新模式下，资金主要来源于开发主体，即开发企业或原建设用地使用权人。开发主体为社会企业时，项目的拆迁、改造、安置、建设及后续的运营管理均由开发企业出资完成，政府只负责项目的审批与监管，适用于商业价值较高的城市更新项目。其优势在于资金来自社会资本，能够减少政府资金压力，且项目建设、完工及运营推进速度快，劣势在于开发企业通常追求商业利益最大化，可能会忽视或牺牲一部分公共利益，且在当前的经济环境下开发企业融资的可持续性同样会面临一定挑战；开发主体为原建设用地使用权人时，原建设用地使用权人在规划框架内出资完成整个项目的更新及运营，政府同样只负责项目的审批与监管，适用于有一定经营价值且原建设用地使用权人自身更新诉求高的城市更新项目，其优势在于除减少政府资金压力外还可以满足多样化的需求，劣势在于项目的更新进度和质量不易把控，公共区域易被忽略。1. 毛地出让，政府将拟更新区域土地通过招标、拍卖或者挂牌等公开方式确定建设用地使用权人，由独立的拆迁单位或者建设用地使用权人负责拆迁工作。由独立的拆迁单位负责拆迁工作的，拆迁单位需垫付拆迁补偿的货币部分，安置房屋由政府负责，待土地成功出让取得土地出让金后，政府向拆迁企业支付拆迁费用；由建设用地使用权人负责拆迁工作的，建设用地使用权人需垫付拆迁补偿的货币部分并负责安置房屋的补偿，期间产生的拆迁费用可以抵扣需缴纳的土地出让金。建设用地使用权受让人最终负责项目后续的建设和运营；2. 土地整理，农村集体经济组织通过招标方式引入土地前期整理单位，完成集体建设用地房屋拆迁和国有建设用地转化手续，之后政府以招标、拍卖或者挂牌等公开方式完成土地出让，土地前期整理单位按协议取得土地整理费用，农村集体经济组织获得相应补偿。最终同样由建设用地使用权受让人负责项目后续的建设和运营；3. EPC，基于城市更新过程中的大量工程建设，EPC成为了新的多元合作模式。这种合作模式是由政府下属国企与工程建设企业成立合资公司，统筹负责城市更新项目的投资、设计、改造、建设及运营等一系列工作。在多元合作的城市更新模式下，毛地出让与土地整理资金均来源于市场方的前期垫付，垫付资金由政府土地出让后的资金偿还，是较为常见的运作模式。EPC则是通过引入大型工程建设及运营企业保障资金需求，通过整体资金平衡实现更新的实施，适用于成片区域的更新改造。其优势在于能整合资金优势，实现大区域、大规模、大体量的城市更新项目的快速推进，劣势在于符合回报机制的片区更新项目数量少，综合成本高。除上述城市更新模式的资金来源之外，一些符合要求的城市更新项目还可以通过PPP和城市更新基金等路径实现项目筹资。
我国过去十几年的快速城市扩张，粗放型的发展模式使得城市建设出现各种弊病，不仅造成了很多空间布局不合理和重复建设，在新的时代发展背景下更是暴露了对城市产业、文化、生态等“软实力”关注度不足的问题，当前城市更新的出现即是对过往城市建设的反思和纠偏。因此未来的城市更新方向，一方面是优化存量，查漏补缺，提高土地利用效力，另一方面也需要提高综合效益，融合社会综合治理的目标，关注民生、提升产业、保护历史文化、绿色发展。
