改革开放以前，中央政府对地方政府债务的管理集中体现在1958年出台的《关于发行地方公债的决定》和《中华人民共和国地方经济建设公债条例》两份文件中。这两份文件允许地方政府在必要时可以发行地方经济建设公债，同时地方政府债务的发行和管理由地方政府和人民代表大会自行决策。在这一时期，江西、安徽、吉林和黑龙江等省份发行了地方政府公债。改革开放以后，我国对地方政府债务的管理逐步完善规范，但在经济发展的不同阶段又表现出不同的特征。通过对相关政策、实际债务规模和经济情况的梳理，大致可以归纳为如下五个阶段：第一阶段（1978—1994年）：禁止发行债券阶段。在改革开放初期，财政体制变革，地方政府财政自主权逐步增大，加之当时处于地方政府性债务政策管理的空白期，很多地方政府开始举借债务。审计署《全国地方政府性债务审计结果》显示：1979—1981年有28个省级政府、60个市级政府和351个县级政府举借债务。1985年，《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》虽然禁止发行债券，但并没有禁止地方政府以其他方式举借债务；1988年，《国务院关于印发投资管理体制近期管理改革方案的通知》（国发〔1988〕45号）提出，组建6个国家级专业投资公司。随后地方政府纷纷效仿，地方政府投融资平台如雨后春笋，遍布全国各地。1988—1994年成立的融资平台公司数量增长率在20％以上，地方政府债务融资主要依靠这些地方性投资公司来开展。虽然1994年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）颁布后，对“地方政府不得发行地方政府债券”在法律和制度上进行了明确，但地方政府依旧可以采用融资平台举债、银行贷款等更加隐蔽的方式举借债务。第二阶段（1995—2008年）：地方政府隐性举债阶段。这一阶段地方政府举债的方式更加隐蔽化，主要依靠地方政府融资平台进行发债或者向银行贷款等方式，绕过了《预算法》和《中华人民共和国担保法》的相关要求。审计署披露的信息显示，截至1996年，全国所有省级、市级和县级政府举借债务数量在各层级政府中占比分别为100％、90.05％和86.54％；受1997年亚洲金融危机的影响，我国在1998年增发国债，然后转贷给省级政府用于经济发展。虽然2005年《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金〔2005〕7号）明确禁止政府机关的担保行为，但这对整个地方政府举债行为的约束作用不明显。第三阶段（2009—2010年）：多渠道举债阶段。为了应对2008年的全球金融危机，中央政府采取了一系列宏观调控措施，最具代表性的是“4万亿”的财政刺激计划，其鼓励地方政府加大基础设施建设的投入。在此背景下，地方政府大力举借债务来“保增长”和建设“铁公基”。债务举借主要靠融资平台融资，以及中央政府推行的地方政府债券“代发代还”模式。2009年3月23日，央行和证监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），明确指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”，地方政府融资平台井喷式发展，融资平台的融资规模迅猛上升。截至2009年年底，地方政府债务融资平台贷款余额达到7.38万亿元，同比增长70.4％，全年新增贷款超过3万亿元，融资平台的贷款成为地方政府债务的主要部分。同时，财政部发布《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》（财库〔2009〕15号）、《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》（财库〔2009〕19号）和《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预〔2009〕21号）。通过财政部代发的方式，地方政府2009—2011年每年举债2000亿元。在应对金融危机和中央的宏观政策背景下，地方政府举债环境更加宽松、方式更加多样，债务规模迅速上升。截至2010年年底，我国地方政府性债务规模已达到10.72万亿元，其中超过60％用于市政建设和交通运输领域。第四阶段（2011—2014年）：地方政府性债务如履薄冰。2010年，随着宏观经济的企稳回升，“保增长”已经不再是宏观政策的核心焦点，商业银行的风险问题和地方政府债务问题受到政府和社会各界的关注。中央政府从宏观经济稳定性的角度出发，要求财政部、银监会等出台措施对地方融资平台进行分类管理，取消其单纯的融资功能，“防风险”的重要性远超“保增长”。随后，审计署开始在全国范围内对政府性债务进行审计，摸清地方政府性债务的规模、结构等，综合评估风险状况。审计署在此期间先后进行了两轮全面审计。数据显示，截至2013年6月末，全国地方政府性债务余额为17.89万亿元，相比2010年增长超过66％；截至2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，相比2010年增长超过62％。审计发现，一是一些地方已经出现了地方政府性债务逾期的情况。为了控制债务风险，国务院和有关部门进一步对政府债券管理办法进行完善，建立了地方政府性债务统计报告制度。二是融资平台公司依旧是举债规模最大的主体。针对此情况，政府清理和规范了一批地方政府融资平台公司，金融监管部门加强了对政府及融资平台公司的信贷管理。三是地方政府债务率和负债率均大幅上升，且地方政府性债务占全国政府性债务的比重也在上升，虽然政府采取了诸多调控措施，但地方政府性债务依旧如履薄冰。在此阶段，部分省市试点“自发代还”模式发行债券。2011年、2012年和2013年，地方政府债券发行规模分别为2000亿元、2000亿元和3500亿元。第五阶段（2015年至今）：发行地方政府债券，开前门，堵后门。2014年，宏观经济下行压力增加；2015年，经济增速减缓迹象更加明显，有的省份第一季度实际GDP增速为负值，新常态下的稳增长成为宏观政策的焦点。在地方政府性债务压力持续上升的背景下，中央政府开始推出诸多举措来释放地方政府债务风险。2014年，新《预算法》规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。从2015年开始，地方政府发行债券的规模大幅上升，2015年全年地方政府债券发行规模接近10万亿元，发行债券融资成为地方政府举债的主要方式。2014年10月，财政部拟定的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》提出，对于地方政府在建项目的后续融资，将安排过渡期予以缓冲，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务。2015年5月，财政部、央行、银监会联合发布《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，要求支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，不得对在建项目盲目抽贷、压贷、停贷。为了减轻地方政府偿还到期债务问题，2015年3月，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，2015年共批复3.2万亿元的额度。同时，财政部对地方政府性债务进行限额管理，2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。根据财政部数据（见下表），2015—2023年，各地方政府累计发行53.41万亿元地方政府债券，其中发行地方政府置换债券约12.36万亿元。单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
2015—2017年，置换债券为当年地方政府债券的主要部分。2017年开始，中央相继出台多项政策支持专项债券，尤其是项目收益与融资需求平衡专项债券（如土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚户区改造专项债券等）的发行。因此，2018年开始以项目收益债券为主，强调举债资金与建设项目的一致性，以保证举债的有效性；同时从发债时间、定价、期限、信用评级和信息披露、投资主体等多方面强化地方政府债券发行的有序性。目前，地方政府债券的发行和使用愈加规范，市场对地方政府债券的认可度也不断提升，地方政府债券已逐步发展成为债市的绝对主力。自2017年以来，财政部等出台了多份文件，对不合理、不合规的地方政府举债行为进行严厉监管和打击，同时也进一步开发债券品种，为地方政府科学合理融资提供更多途径。综合来看，在此期间地方政府重新获得了诸多政策红利，如地方政府债券的发行权，债券发行种类更加多样、程序更加规范，政府融资平台举借债务行为受到严格限制，以及短期偿债压力用债务置换转移等。地方政府债务风险有望得到大幅释放。从政府债券政策变化来看，1994年的《预算法》针对地方政府债务与财政赤字问题，规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府预算不列赤字”。2014年，新《预算法》规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。至此，发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法形式。
2015—2023年，全国地方政府债券已累计发行53.41万亿元，其中一般债券23.21万亿元，专项债券30.20万亿元。自2019年以来，专项债券发行规模逐渐超过一般债券，且差额越来越大，到2023年专项债券发行规模已经是一般债券的2倍左右。
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）新增专项债券于2015年首度发行，当年债务限额1000亿元。2016年、2017年债务限额分别扩张到4000亿元、8000亿元，2018年首次超过1万亿元，2019年扩张至2.15万亿元，2020年达到新的历史最高值3.75万亿元，2021年、2022年债务限额虽有所回落，其规模仍高达3.65万亿元，在2023年又达到新的历史最高点3.8万亿元。2015—2023年，全国新增专项债券累计已发行19.97万亿元，发行规模逐年扩大，在2022年新增专项债券发行规模首次突破4万亿元后，2023年仍保持3.96万亿元的高位发行态势。2022年，全国新增专项债券发行规模为40384.15亿元，同比增长12.67%，发行规模持续扩容的原因主要是在已安排3.65万亿元新增专项债券限额基础上，下半年又盘活了地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，同时在2021年已发行72亿元境外债基础上，2022年又增发了120亿元境外债。2023年则是当年高限额基础上，再有2022年结转部分。从发行规模来看，2015年首次发行新增专项债券，其发行规模为906.50亿元，其后新增专项债券发行规模在我国可谓“突飞猛进”，2018年超过1万亿元，2019年达到2万亿元，2020年、2021年发行规模均超过3.50万亿元，2022年达到历史最高值4.04万亿元，2023年稍回落至3.96万亿元。从发行占比来看，近九年新增专项债券发行占比整体呈上升趋势，2015年发行规模仅为地方政府债券总发行规模的2.36%，到2023年这一比例达到42.36%。综上，新增专项债券逐渐成为我国当前发行规模最大的地方政府债券种类。图 2 2015—2023年新增专项债券和地方政府债券发行情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
在国内经济下行压力以及稳增长诉求下，地方政府债券尤其是专项债券作为积极财政政策的重要着力点，政策频出，被多次强调“早发行、早使用”，作为基建投资的资金来源之一，专项债是近年来补短板、调结构、稳投资的重要发力点。2018年以前，新增专项债券发行主要集中在下半年，全国层面一般要求在当年9—11月发完。2018年8月，财政部下发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号），通知称，今年地方政府债券发行进度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。2019年4月，财政部下发《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号），通知称，2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行。9月国常会表示，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。2020年7月，财政部下发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），通知要求，对近期下达及后续拟下达的新增专项债券，与抗疫特别国债、一般债券统筹把握发行节奏，妥善做好稳投资稳增长和维护债券市场稳定工作，确保专项债券有序稳妥发行，力争在10月底前发行完毕。2021年10月，财政部预算司副司长李大伟在财政部发布会上表示，下一步，财政部将继续加强对地方的指导，要求地方按照“资金跟着项目走”的原则，继续围绕国家重大区域发展战略以及“十四五”发展规划等，加大对重点项目的支持力度，2021年新增专项债券额度尽量在11月底前发行完毕。2022年3月，国务院常务会议要求去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。5月《国务院印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号），通知要求，抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。政策引导下，新增专项债券发行进度总体前置，2022年上半年累计已发行新增专项债券34062.17亿元，完成3.65万亿元限额的93.32%，远高于以前年份同期发行进度，也是首次在上半年就基本完成了新增专项债券发行工作，10月在5000多亿元专项债券地方结存限额政策助力下，再次迎来新增专项债券发行小高峰。2023年8月底，财政部部长刘昆在全国人大常委会会议作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时表示，加力提效实施好积极的财政政策，今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕，用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。图 3 2015—2023年新增专项债券季度发行进度情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
2017年5月16日，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）印发。2017年6月2日，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）印发。2017年7月13日，《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）印发。2018年3月1日，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）印发，进一步扩大了专项债券投向领域。2019年9月，国务院常务会确定，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。这是国家首次公布地方政府专项债券负面清单，同时构建了专项债券投向领域的基础分类框架，形成初步的专项债券七大领域。2020年7月财政部下发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），通知要求，新增专项债券资金投向重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。2021年2月，财政部、发改委联合下发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》提出，2021年新增专项债券重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。2022年4月国务院召开了加快政府债券发行使用情况国务院政策例行吹风会，会议提出，除继续用于9大领域外，合理扩大使用范围，主要包括三个方面：一是加大惠民生、解民忧等领域投资。指导地方将城市管网建设、水利等重点领域项目作为补报重点。二是支持增后劲、上水平项目建设。主要是围绕新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点。三是推动补短板、强弱项项目建设。要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全。2022年10月下达的组织申报2023年地方政府专项债券项的通知里，明确申报项目必须符合投向领域有关规定。严格执行《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》(发改投资（2022)1440号）明确的专项债券投向领域、可用作项目资本金的行业以及专项债券投向领域禁止类项目清单。即在原有9大领域投向基础上新增新能源（并入能源领域）和新基建投向。2023年9月，两部委对专项债券投向领域、可用作项目资本金的行业范围等作了修订，专项债投向将增加至十一大领域，新增特殊重大项目领域大类。同时，保障性安居工程领域大类中新增城中村改造、保障性住房两个细分投向，此分类将有助于加快推进城中村改造和保障性住房建设项目建设，改善人民群众的居住条件。除此之外，2020年7月国务院常务会决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。2020年10月《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》确定，先行先试地方政府债券发行机制：授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行。创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。自此，除原有支持投向领域外，新增专项债券还可用于支持中小银行发展和离岸人民币地方政府债券。关于新增专项债券投向领域的相关政策每年调整，同时对于各个投向领域的侧重点也在不断调整。2018年、2019年新增专项债券资金主要用于土储和棚改项目，两项发行规模合计占比均超过65%。2020—2023年新增专项债券资金主要投向基础设施建设，其中投向市政和产业园区基础设施领域的资金最多，4年累计发行达11230.71亿元，占4年总发行规模的27.48%，且发行规模不断扩大、单年发行占比不断提高，到2023年该占比高达28.40%；其次是投向交通基础设施，4年累计发行28763.06亿元，占4年总发行规模的18.95%，其发行规模和单年发行占比整体呈下降趋势；4年累计投向社会事业、保障性安居工程占比分别为17.34%、14.87%。2023年10月开始，部分省份在发行债券时，未披露项目清单、一案两书等信息，无法确定各项目的所属区划、领域及发行金额，本文对这部分项目所属区划和领域暂归为其他。此类项目累计发行规模为3091.87亿元，占2023年已发行规模的7.82%。表 2 2018—2023年新增专项债券资金投向发行情况单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）新增专项债券平均发行期限由2015年的6.50年延长到2022年的17.81年，延长了11.31年，债券发行期限长期化趋势明显。新增专项债券平均发行利率由2015年的3.30%下降为2023年的3.04%，下降了26BP，融资成本进一步降低。图 4 2015—2022年新增专项债券平均发行期限、平均发行利率情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）近年来，我国不断完善地方政府债券期限结构管理，2019年，财政部不再限制地方政府债券期限比例结构，2020年10年期及以上地方政府债券发行规模占比大幅上升。2020年11月确定地方政府债券期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。同时提出应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。同时，从图5可以看到，以2020年为分水岭，早期土储专项债券等期限相对较短，2020年我国结合国家战略和规划不断优化调整债券投向，从政策和规则上强调合理提高长期专项债券期限比例，发行期限逐渐往长期限倾斜。从新增专项债券发行情况来看，10年期及以上发行规模占比从2018年的15.63%到2019年的33.69%，再到近四年的85%以上，2023年新增专项债券长期限发行规模占比已经高达89.79%。图 5 2015—2022年新增专项债券期限发行情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
2018年9月，深圳披露2018年第一批新增专项债券发行资料，涉及6只债券发行，其中4只新增专项债券采用本金分年偿还方式，由此拉开新增专项债券分年还本序幕。2020年11月财政部发布《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》，意见中指出，地方财政部门应当统筹考虑地方债收益率曲线建设、项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求等因素科学设计债券期限。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。到期还本和分年还本是目前地方政府专项债市场比较常见的还本方式。提前一次性还本一般为含权债券，债务人可选择行使提前赎回选择权，提前进行还本，也可不行使权力，到期还本。提前还本方式在资金充足的情况下，可提前进行本金偿还，既减轻了利息支付的压力，又提高了资金的使用效率。2015—2023年，共有30个发行主体累计发行25918.10亿元分年还本新增专项债券，占新增专项债券总发行规模的12.98%。其中，河北、吉林、深圳、湖北、辽宁、广西、河南等省分年还本发行规模占比最高，占本省新增专项债券总发行规模比重依次为64.73%、56.36%、53.32%、48.35%、44.11%、38.84%、35.83%。图 6 2015—2023年新增专项债券还本方式情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018年以来，新增专项债券分年还本发行规模占比从0.22%不断攀升至2023年的22.44%，一定程度上说明，市场对于分年还本方式的认可。图 7 2015—2023年新增专项债券分年还本发行占比情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）注：本文简单将还本方式分为到期还本和分年还本2种方式。只要不涉及分年偿还的全部按到期还本处理，下同。2022年国内外经济形势仍旧复杂多变，地方政府债务规模更多需要统筹考虑经济增长需求和政府举债投资的可持续性。同时，十四五规划目标是要建设现代化基础设施体系，一大批重大工程和重点项目将会陆续开工和持续建设，基建项目的资金需求仍旧较高，但近年地方财政有所减收，2023年3月，财政部副部长许宏才在国务院新闻办公室“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上提到“今年，积极的财政政策要加力提效。中央经济工作会议要求，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。我们将认真贯彻落实中央经济工作会议精神，合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥‘四两拨千斤’的带动作用。”2023年3月5日，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李克强作政府工作报告。报告中提到，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，继续加大对受疫情冲击较严重地区经济社会发展的支持力度，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。2023年10月24日，为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，推动经济运行持续健康发展，第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定：授权国务院在授权期限内，在当年新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权期限为决定公布之日至2027年12月31日。此外，截至2023年底，支持中小银行发展专项债券还有500多亿元未发行，同时广东省人民政府办公厅《关于印发2023年广东金融支持经济高质量发展行动方案的通知》提出要继续向财政部申请香港、澳门发行离岸人民币地方政府债券。地方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段，因此，新增专项债券额度在短期内不会下降太多。结合各省已披露2024年一季度发行计划，预计2024年提前批额度超过2万亿元。
从提前批下达时间来看，前几年新增专项债券提前批额度下达时间基本为11月末或12月末，最晚为2021年，三月份才下达2021年新增专项债券提前批额度，但2023年提前批额度下达时间为10月底，是历年下达时间最早的一次。从提前批公布时间来看，前几年新增专项债券提前批额度从下达到公布，间隔时间不超过一个月，基本是当月下达当月公布，而2023年提前批额度为10月底下达，直到2月初，才随着各省2023年财政预算报告陆续公布，间隔时间超过三个月，是历年来公布时间最晚的一次。截至2024年1月11日，2024年提前批额度暂未公布，但已有江苏、河北、山东等25个省市公布2024年1季度发行计划，共计15489.58亿元，其中5个省市计划1月份发行新增专项债券，共计1820.00亿元，其他大多集中在2-3月发行。考虑到债券发行还需经过项目申报及审核、纳入预算等程序，2024年全年额度还要在两会之后才能正式下达，预计2024年新增专项债券发行使用时间或有所后移。
随着新增专项债券总量的不断扩容，对应的资金投向领域也将进一步扩大。2024年专项债投向将增加至十一大领域，新增特殊重大项目领域大类。同时，保障性安居工程领域大类中新增城中村改造、保障性住房两个细分投向，此分类将有助于加快推进城中村改造和保障性住房建设项目建设，改善人民群众的居住条件。
2018—2022年新增专项债券累计还本9536.98亿元。2023年新增专项债券已经迎来第一波本金偿还高峰期，到期本金9800.58亿元，同比增长87.61%，还款压力猛然上升。2024年偿还规模持续高位，到期偿还本金达到12881.02万亿元，同比增长98.42%，还款压力持续上升。
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018—2023年80%左右的到期专项债券本金以再融资专项债券进行偿还。当地方财政减收遇上到期偿债高峰，预计2024年再融资发行也会有一个发行高峰期。按到期新增专项债券的80%都用再融资专项债券进行偿还计算，2024年再融资专项债券发行规模超过1万亿元，需要注意的是，此处再融资专项债券未包括可能用来偿还存量债券的规模，在各地财政负担加重、债务化解压力下，未来也不排除仍会继续发行再融资债券用于偿还存量债务的可能，届时，再融资专项债券发行规模和占地方政府债券发行比例或将进一步上升。图 9 2018—2023年专项债券到期用再融资偿还情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
随着新增专项债券第一波偿债高峰期的到来，地方政府集中偿债压力加大。图10将已发行新增专项债券按实际的含分年还本计算到期本金和假设全部按到期一次性还本计算到期本金做比较。可以发现，除前面几年因尚未开始或仅少数省市开始尝试分年还本且期限较短导致集中偿债，2027年以后年份，虽然也会有部分偿债高峰期重合，但分年还本仍是在一定程度上，减轻了本金一次性偿还的压力，平滑了债券存续期内偿债压力。值得一提的是此处仅计算了到期本金，若加上对应分年还本利息，除了减轻集中偿付压力外，分年还本方式还能节约一部分利息支出。结合前面分析的分年偿还比例在不断地上升，预计未来分年偿还或会成为还本新趋势。确定专项债券还本方式时统筹考虑多方因素，因地制宜，根据项目的收益与特点，设计、选择适宜的还本方式，既要使项目营运更加稳定有序，又要使偿债风险尽可能地降低，进一步推进地方政府专项债券的发展。图 10 2018—2053年新增专项债券到期情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
