专栏｜全国新增专项债券市场分析——地方政府新增专项债券数据及解读（四十六）
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作者: 泓创智胜
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发布时间: 177天前
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全国新增专项债券市场分析
2015年1月1日，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式实施。新修订的预算法实现一个重要的突破，就是赋予地方政府依法适度举债权限，除举借外债之外，发行地方政府债券成为各级地方政府举债的唯一合法途径。2015年地方政府债券发行超3.8万亿元，其中新增专项债券发行规模仅906.5亿元，到2022年，新增专项债券发行规模已经增长至4.04万亿元，2023年新增专项债券发行规模仍保持3.96万亿元发行高位，8年增幅超过4000%，年均增长率60.32%。2016年以来，广东省、山东省稳居发行规模前三。2016至2020年，山东省一直排名第一，2021年开始，广东省发行规模大幅提升，年度发行规模超过3000亿元，反超山东省，成为第一名，也成为近三年唯一单年度新增专项债券发行规模均超过3000亿元的地区。地区财力和新增专项债券发行规模呈正比关系。广东、江苏、山东三省GDP一直排全国前三名，财政收入规模也排名靠前，可以说，地区经济实力越强、财政收入越高，新增专项债券发行规模越高。财预〔2017〕35号文明确了新增地方政府债务限额分配公式：某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。从上述公式可以看出，地区财力对限额有较大影响。表 3 2015—2023年新增专项债券发行情况
单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）表 4 2015—2022年全国31个地区GDP情况
单位：亿元
表 5 2015—2022年37个发行主体财政收入情况
单位：亿元
地方政府专项债务余额从2015年的5.49万亿元增长到2023年10月的24.39万亿元，专项债券余额从2015年的0.97万亿元增长到2023年10月的24.37万亿元，新增专项债务限额从2015年的0.1万亿元增长到2023年的3.80万亿元。表 6 2015—2023年地方政府专项债券限额及债务/债券余额情况
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台
图 11 2015—2023年10月地方政府专项债务余额情况
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台
图 12 2015—2023年新增专项债券限额情况
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台
新增专项债券平均发行期限从2018年的6.06年延长到2023年的17.81年，延长了11.75年。平均发行利率从2018年的3.88%下降到2023年的3.04%，下降了84BP。图 13 2018—2023年新增专项债券平均发行期限、平均发行利率发行情况
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
2019年，新增专项债券平均发行期限8.01年，同比延长1.95年。2020年，新增专项债券平均发行期限15.07年，同比大幅延长7.06年。2021年，新增专项债券平均发行期限15.80年，同比延长0.74年。2022年，新增专项债券平均发行期限17.16年，同比延长1.35年。2022年，新增专项债券平均发行期限17.81年，同比延长0.65年。2018—2023年不同期限债券发行规模和期限结构见下表。表 7 2018—2023年新增专项债券发行情况（分期限）
单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）分年还本新增专项债券规模逐年增长。从2018年第一只分年还本新增专项债券发行以来，分年还本债券规模从2018年的29.60亿元增长到2023年的8875.71亿元，规模逐年增长。表 8 2018—2023年新增专项债券还本占比情况
单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）财库〔2020〕36号文指出“地方财政部门应当统筹考虑地方债收益率曲线建设、项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求等因素科学设计债券期限。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。”提前一次性还本一般为含权债券，债务人可选择行使提前赎回选择权，提前进行还本，也可不行使权力，到期还本。提前还本方式在资金充足的情况下，可提前进行本金偿还，既减轻了利息支付的压力，又提高了资金的使用效率。含权债券是指除了可以获得利息收入之外，还附有其他权利的一类债券。这些权利一般是回售、调价、赎回、提前偿还、延期等。2019年2月20日，广东省成功发行20亿元“3+2”年含权土地储备专项债券，这是我国首单含权地方政府债券。从2019年开始，地方政府债券已经有14种含权类型，包含3年期、5年期、7年期、10年期、20年期、30年期6种期限类型。除2022年天津市再融资专项债券三期发行一期2.00亿元3+2年债券外，其余均为新增专项债券。2019—2023年含权债券累计发行规模701.63亿元，各年分别为311.10亿元、68.10亿元、71.37亿元、199.17亿元、51.89亿元。
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
地方政府债券平均发行利率是以地方政府债券发行前五日内国债收益率为基准利率，采取浮动指导利率定价的方式确定其平均发行利率。从以往数据来看，2018年以来国债收益率与地方政府债券平均发行利率走势基本相同，整体呈现波动下行趋势，二者利差水平不断收缩。指导利率点差大致经历两个阶段，一是统一阶段，2018年8月中旬至2019年1月统一为40BP，2019年1月至2021年中统一调整为不低于25BP；二是分化阶段，2021年下半年指导利率点差分化为15—25BP，2022年以来进一步分化为10—25BP。2020年11月财政部放开限制后，各省地方政府债券平均发行利率与同期限国债收益率的平均发行利差在基准线上下浮动。2021年6月以来，多期地方政府债券与国债利差打破此前上浮25BP的隐形下限，6月上旬广东省地方债发行利差缩至15BP，随后江浙冀等也有部分债券利率与国债利差跟进收窄至15—24BP不等。2022年1月，广东、浙江等经济强省地方政府债券发行利差收窄明显，票面利率下限走低。注：发行利差=地方政府债券发行利率-国债收益率曲线上同期限利率水平，平均利差以发行规模为权重。
图 14 2018—2023年新增专项债券月平均发行利率走势
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018年，新增专项债券平均发行利率3.88%，其中广东省平均发行利率全国最低，为3.69%。2019年，新增专项债券平均发行利率3.40%，同比下降48BP，其中西藏自治区平均发行利率全国最低，为3.27%。2020年，新增专项债券平均发行利率3.45%，同比上升5BP，其中海南省平均发行利率全国最低，为3.13%。2021年，新增专项债券平均发行利率3.44%，同比下降1BP，其中上海市平均发行利率全国最低，为3.09%。2022年，新增专项债券平均发行利率3.16%，同比下降28BP，其中北京市平均发行利率全国最低，为2.73%。2023年，新增专项债券平均发行利率3.04%，同比下降12BP，其中北京市平均发行利率全国最低，为2.65%。2018—2023年不同期限新增专项债券平均发行利率见下表。表 10 2018—2023年新增专项债券平均发行利率发行情况（分期限）
单位：%
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018年、2019年资金主要投向土储、棚改和交通基础设施领域。2020年开始土储专项债券未再发行，与此同时新增专项债券资金投向不断丰富。市政和产业园区基础设施发行规模大幅增加，每年占据新增专项债券大部分额度，连续三年排名第一。保障性安居工程和交通基础设施一直以来都是新增专项债券重点关注领域。交通基础设施、保障性安居工程、社会事业、农林水利每年发行规模占比较稳定，能源和城乡冷链等物流基础设施发行规模一直较小。2020年开始发行支持中小银行新增专项债券，下达额度2000亿元，实际在2020年、2021年进行发行，两年分别发行506亿元、1594亿元，共发行2100亿元，超额100亿元。2022年再次下达额度2000亿元，实际发行630亿元，2023年发行2249.80亿元，4年累计发行规模4979.80亿元。2021年10月，深圳率先赴港发行地方政府债券，成为全国首个发行地方政府境外债的地区，发行新增专项债券39亿元。2022年，海南、广东也紧随其后赴港澳发行地方政府债券境外债，3地区累计发行120亿元新增专项债券。截至2023年底，3地区累计发行270.00亿元地方政府债券境外债。2023年10月开始，部分省份在发行债券时，未披露项目清单、一案两书等信息，无法确定各项目的所属区划、领域及发行金额，本文对这部分项目所属区划和领域暂归为其他。此类项目累计发行规模为3091.87亿元，占2023年已发行规模的7.82%。表 11 2018—2023年新增专项债券资金投向发行情况
单位：亿元
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）交通基础设施领域平均发行期限最长。对比2018—2023年各领域平均发行期限，可以看出交通基础设施领域平均发行期限一直最长，这是因为基础设施类项目具有建设周期长、前期投入大、运营期限较长、资金回收慢的特点。保障性安居工程领域多为棚改、老旧小区改造、安置房建设等项目，其建设周期较短、投资规模小，债券平均发行期限也较短，平均发行期限在10年以下。支持中小银行发展专项债券目前仅发行过10年期类型。境外债专项债券2020年以来，其余资金投向平均发行期限年度之间差异不大。表 12 2018—2023年新增专项债券资金投向平均发行期限
单位：年
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）从平均发行利率来看，所有领域平均发行利率均呈现下降趋势。保障性安居工程领域平均发行利率年平均下降幅度为24BP，5年内下降幅度最大。交通基础设施平均发行利率较高，主要是期限最长，年平均下降幅度也达到16BP。表 13 2018—2023年新增专项债券资金投向平均发行利率
单位：%
数据来源：专项债券信息网（www.zhuanxiangzhaiquan.com）
