PPP新机制的政策框架已基本建立：2023年11月3日国务院办公厅转发国家发展改革委和财政部联合下发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“PPP新机制”）。2024年4月8日，国家发展改革委投资司组织召开全国发展改革系统动员推进视频会议指出，推动实施好PPP新机制，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的重大举措。国家发展改革委高度重视，认真落实，已出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《特许经营方案编写大纲》等文件。2024年4月10日国家发改委依托全国投资项目在线审批监管平台，正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统。多次向各地印发通知提出工作要求，PPP新机制的政策框架已基本建立，新机制已进入全面推进阶段。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”），均需在信息系统内进行填报。
PPP项目是指由社会资本和政府通过多种合作方式一起提供公共服务和基础设施投资的模式。环境保护、市政公用、物流、农业、林业、交通运输、水利、新型基础设施、能源、旅游公共服务、体育等基础设施及公共服务领域都可谋划为政府和社会资本合作项目。PPP项目周期包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，新建或改扩建涉及用地的基础设施和公用事业项目在5个阶段中，应当符合国土空间规划、土地管理、等法律法规规定的规划条件和建设标准。目前PPP新机制的发布与以往政策文件有很大的不同，但是新老机制PPP项目在建设用地取得和使用上问题是一致的。
据土地管理法及相关规定，土地使用权的取得有有偿方式和无偿方式。关于有偿使用方式，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条明确规定：“国有土地的有偿使用方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或入股。”关于无偿使用方式，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：……（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地……”。实际操作中，如果符合《划拨用地目录》（2001年10月18日国土资源部令第9号）的规定的，则经建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权。同样PPP项目土地使用也有有偿取得和无偿取得两种，主要涉及以下几种情形：
综上，我国PPP项目用地实行多样化土地供应，对于符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地；对不符合划拨用地目录的项目，以出让、租赁方式以及出资或入股的方式取得土地使用权，具体根据行业类型以及不同的用地政策而定。
在“PPP新机制”出台前，我国PPP项目运作模式可分为服务外包类、特许经营类和永久私有化类，但主要采用特许经营类，占比超过80%，“PPP新机制”规定，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实施情况，合理采用建设——运营——移交（BOT）、转让——运营——移交（TOT）、改建——运营——移交（ROT）、建设——拥有——运营——移交（BOOT）、设计——建设——融资——运营——移动（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。根据以往PPP项目被采用的模式中，BOT模式经常被采用。
根据我国涉及BOT的相关法规中，特许经营期间所有权是归政府还是归项目公司规定并不一致，这使投资人和地方政府无法明确我国对BOT项目运营期间所有权的确定之态度。但根据《公司法》第三条规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。供公司以其全部财产对公司的债务承担责任。项目公司依据中国法律而设立，因此，其产权是清晰的，是明确的。“PPP新机制”规定，合理采用运营模式并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。因此，BOT项目运营期间的所有权一般是由政府和项目公司协商约定。在实际操作中，不同作法必然会给不同项目产生不同后果，下面试对两种所有权模式作一比较分析：一般操作是：直接将土地使用权赋予项目公司，项目公司需要负担所征土地的有关费用，项目公司一并有用土地上投资建设的建筑物、构筑物及其附属设施，俗称“民有民营”的产权制度（此作法根据各级政府通过制定地方性法规或规章确定，或者根据各个项目的实际情况和投资者在特许经营协议中约定），特许经营期限满后，项目公司按照协议将资产移交给政府或政府指定的接收机构，政府收回行政许可权，《特许经营协议》终止。②资产权属清晰，项目公司在运营时可以免除产权不清所造成的诸多不便，便于项目公司对相关资产的管理、使用和维护；③便于减少政府一方对项目公司正常运营加以不必要的干涉；④对政府来讲，法律上可以不必承担项目在运营期间产生的损坏、灭失、第三者责任等与所有权相关的风险。①项目公司擅自处置财产的风险（如抵押等），如果项目公司将项目设施作为抵押物为其他债务提供担保并进行抵押登记，一旦抵押生效后，抵押权人就是项目设施的优先受偿的债权人，而政府只能依据BOT投融资合同作为普通债权人，这必然会造成项目运营期满后移交的困难；②项目公司破产的风险，一旦运营期间项目的所有权确定给项目公司，即项目资产属项目公司财产，如项目公司经营不善导致破产或恶意破产，势必产生项目财产损失，这种损失最终是政府承担的；③税费问题，一旦项目设施进入项目公司资产后，必然会产生因资产折旧等问题导致税负的变化；④对项目公司来讲，加大了维护项目设施财产安全的义务。一般操作是：项目建设用地由政府划拨给相关机关或行政单位，在特许经营期内，单位交由经营者无偿使用，政府协调建设等行政主管部门，在项目不动产权属不归项目公司的前提下，将施工许可证办理至项目单位名下，由项目公司承担建设主体责任。由经营者投资建设的项目土地附着物、建（构）筑物、设施设备等产权（所有权）属于政府，在特许经营期内由政府无偿给经营者使用，期满后再由经营者无偿移交给政府或政府指定的机构，俗称“公有民营”的产权制度。但项目公司除了不拥有土地使用权及地上建筑物、构筑物及其附属设施的所有权外，项目公司有建设权、融资权、服务设施的经营权、收费权和其他自主经营权等专营权。优点主要体现在能从法律上提高项目资产的安全程度，避免可能引起的资产、税费损失；便于对BOT运营实施监督，有利于维护公共利益。但同时，这种模式也会增加投资谈判难度；用地所有权未登记在项目公司名下，工程施工许可证办理难度比较大；不便于项目公司的运营、管理，影响投资方的投资回报率。BOT模式中上述两种所有权确定模式，实质反映了两种在基础设施领域私营化程度的指导思想，在所有权和经营权可以分离的理论指导下，完全的私有化反映在BOT模式中的项目所有权确定方面就是在运营期限内将运营权和所有权都让渡给项目公司，这样提高了投资效率，但降低公共安全（包括资产和公共服务等）。相反，如果不彻底的私有化，则在BOT运营期内只特许给项目公司经营权，而政府保留所有权，这是政府侧重公共安全策略，市场秩序以及建设工程质量与安全亦牢牢掌握在政府手中。不同的取舍反映了不同的价值取向。政府和社会资本合作下BOT模式在选择所有权归属问题时，需要符合相关法律法规，行政规范等，有些地区还会按照规定制定各领域的BOT项目管理办法，如《深圳市污水处理厂BOT项目管理办法》、《四川省高速公路BOT项目管理办法》等，双方权衡利弊，依法制定特许经营协议。[1]《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；[2]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号）；[3]《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）；[4]《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）；[5]《中华人民共和国公司法》（2018年修正）；[8]采取BOT模式的PPP项目土地使用权应由哪方主体取得（baidu.com）；[9]PPP项目中的主要土地法律问题（baidu.com）。
