【专项债券100问】专项债券资金用途调整现状如何？
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作者: 泓创智胜
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发布时间: 65天前
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第220问
引言：随着经济下行压力越来越大、地方财政收支有限，发展地方政府专项债券，降低地方政府的债务成本，成为落实积极财政政策的重要抓手。近年来，随着地方政府举债力度加大，地方政府专项债券规模不断扩大，项目储备越来越多，部分项目因市场环境变化、项目调整等原因，地方政府开始出现专项债券资金闲置、资金挪用、重发行轻管理等问题，导致出现需要资金支持的项目未得到有效支持，专项债券资金使用效率降低，无法有效发挥专项债券资金撬动作用。因此，为了规范和加强地方政府专项债券管理，提高专项债券资金使用效率，防范地方债务风险。即，如何用足用好地方政府专项债券资金，确保政府资金跟着项目走，推动地方政府专项债券资金不仅规模扩大，还能提质增效，成为需要各地政府重点关注的问题。为了优化专项债券资金配置、提高资金使用效率、促进经济社会发展，财政部于2021年9月8日制定了“关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知 财预〔2021〕110号”，以下简称“指引”。
指引提出：“坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为，并且需由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施”。
“指引”的出台，旨在更好地适应国家经济发展和民生工程建设的需要。特殊情况下通过调整专项债券的使用，可以更加灵活地应对经济形势的变化，进一步达到专项债券“提质增效”的作用。
“特殊情况”即已安排专项债券资金的项目，若出现以下情形则可申请调整：
（一）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；
（二）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；
（三）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；
（四）其他需要调整的。
“指引”明确规定了专项债券调整要求，专项债券项目资金用途确需调整时，应当严格遵循规定程序：（一）省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。（二）拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。（三）省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。禁止出现“先挪用、后调整”的情况；且被调整项目应满足以下条件：（1）调整的项目应属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配；（2）优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目；（3）优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目，若确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明；（4）严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。因此，在进行专项债券资金用途调整时，应当与具体项目相结合，明确资金用途，并在相关文件中进行详细说明。同时，需要加强专项债券的审批和监管，确保专项债券资金不被挪用。从调整次数来看，随着2019年重庆市首批专项债券资金用途的调整，各地区陆续开展了专项债券资金用途调整工作；从首次专项债券资金用途调整披露至今，各地区已累计披露专项债券资金用途调整231次；其中，海南调整次数最多，2019年至今已累计调整23次，其次是河北、广东，累计调整次数分别为12次、11次。
从调整方式来看，根据实际情况不同，各个地区调整方式也存在差异，目前所涉及的调整方式：项目1、2、3……调整到项目4、5、6.......多调多（由多期债券的多个项目批次调整到多期债券的多个项目批次，但调整金额和项目批次无法对应，因此无法确认调整前后对应关系），这类情况较多出现在厦门、四川、广东、重庆等地区。另外，还存在一种特殊调整方式，即项目内部进行调整；如：云南省丽江市2021年11月这一批次专项债券资金用途调整，就含有专项债券资金调整前后项目一致的情况，并在调整原因中说明“资金使用方向和项目均未改变，只对子项目做了调整”。各地除调整次数和调整方式有差异之外，部分地区还涉及跨地区专项债券资金用途调整。整体来看，调整的专项债项目多数为同一地市（区县内、市内）内项目互相调整，但部分省份涉及跨地市调整，如广东、山西等地区在披露专项债券资金用途调整的时候，明确披露是跨区域调整；例如：山西在2023年1月专项债券资金用途调整中就出现“朔州市调整至长治市、晋中市调整至运城市”跨区域调整项目。除上述调整模式和调整规则有所差异之外，2023年11月开始，部分地区专项债券资金用途调整只披露债券名称、项目名称，未披露调整规模、一案两书等相关资料这类特殊情况：
截至2024年4月，这一类特殊调整情况涉及20个地区，调整项目批次数超过2800个项目批次；其中调整批次数排名前三的为：浙江、四川、河南，且河南、海南、厦门均已披露两次这类特殊调整情况。
除专项债券资金调整方式有差异之外，调整原因也涉及多种因素，根据专项债券信息网披露调整信息整理，主要包含以下情况：
（注：2023年11月开始，部分地区专项债券资金用途调整只披露债券名称、项目名称以及调整时间，未披露调整规模、一案两书等相关资料，因此这部分数据只能统计项目批次数无法统计项目调整规模，下同）。其中，调整规模最大、项目批次最多的均为“未明确披露调整原因”的专项债券项目，其调整规模占比达到43.00%，调整项目批次数量超过59.00%；其次为“项目实施过程中发生重大变化”，导致专项债券项目需要进行资金用途调整。2019—2024年专项债券资金用途调整规模和项目批次数都在持续扩大，截至2024年4月，累计调整规模超过6143亿元，调整项目批次数为13541个。图 1 2019—2024年专项债券资金用途调整情况
专项债券资金用途调整至今，地方政府调整专项债券资金用途的频次越来越高，部分地区还出现调整刚发行的专项债券项目，如部分省市2023年8月发行的专项债券项目，在2023年12月申请了专项债券资金用途调整，或新发行项目间隔时间不到两月便申请专项债券资金用途调整等。截至2024年4月，仅西藏自治区1个地区未申请过专项债券资金用途调整。
具体来看，专项债券资金用途调整原因最常出现的为“项目实施过程中发生重大变化，导致资金需求少于预期，甚至项目无法实施”，其次是“因项目建设进度不及预期，导致资金无法在规定时间内完成支出”；这一系列调整原因出现，可能是项目前期准备不够充分、规划方案与实际情况存在较大差异，导致项目进入实施过程中出现诸多问题。因此，最核心的要素还是需要各地政府注重项目的前期选择和谋划；尽量选择成熟的项目、做好储备项目选择，注重项目前期谋划；严格把控项目是否符合申报条件，项目发行时，应当按照专项债券发行要求，公开、详细披露相关信息及资料；针对专项债券项目调整频次过多的，可考虑在下一年度申报适当控制项目申报数量，提高储备项目质量，保障申报项目可在规定时间内形成实物工作量。
