第227问
部门整体支出绩效评价评什么？面临的主要问题有哪些？
自2018年9月中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出实施部门和单位预算绩效管理以来，部门整体支出绩效评价已在中央及地方由点及面的有序推进。但在此文件之后，财政部及各省均未针对部门整体支出绩效评价出台规范性的文件，导致对该工作的具体开展方式、评价重点存在着不同理解。加之，部门整体支出绩效评价相较于项目（政策）绩效评价起步晚、涉及范围更广、操作难度更大，容易出现评价不全面、关注重点不足等问题。本文旨在探讨部门整体支出绩效评价的评价范围、实务中面临的主要问题及解决思路，以期为相关绩效评价工作者提供启示和参考。《关于全面实施预算绩效管理的意见》 提出“将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果”。由此可知，部门整体支出绩效评价应涵盖部门所有预算支出，既包括项目支出，也包括基本支出；评价范围覆盖了部门本级及所属单位，包括部门所属机关、直属事业单位、派出机构等相关单位。评价内容应包括部门职能-目标-项目-预算的匹配关系，部门制度健全及执行情况，部门履职目标完成情况，资源配置情况等方面。与项目（政策）绩效评价相比，部门整体支出绩效评价内容更广，层次更高、更为综合和复杂，在评价工作中需重点关注以下内容。
绩效目标是开展绩效评价的重要基础和依据。在预算绩效管理中，经常出现绩效目标不够明确、不够细化、不够量化，绩效目标与产出的数量指标、质量指标缺乏对应性，绩效目标申报表在年末评价时现补等现象，导致绩效评价依据不足，绩效评价工作难达预期。如何弥补绩效目标设置上的缺陷，顺利完成绩效评价工作，成为了绩效评价工作者面临的一大挑战。在进行绩效评价工作时，建议结合部门（单位）的实际情况，与各部门共同研究制定符合绩效管理要求的绩效目标，然后根据设定的绩效目标开展评价工作。绩效目标应兼具重要性和综合性，以综合性指标反映整体工作情况，以具有代表性的重要指标反映具体项目情况。可根据本级政府的总体目标和规划，按照“政府目标与规划—部门职能—部门战略目标—年度目标—年度工作计划及任务”的思路，全面梳理并高度提炼形成部门（单位）年度整体支出绩效目标。应避免直接将年度工作计划或总结中的重点内容作为绩效目标。部门整体支出绩效评价需把握好部门整体的宏观性与项目的微观性，评价过于详细无法反映部门整体情况；过于简略将导致评价不全面，影响结果客观性。实务中，存在将部门整体支出绩效评价等同于部门重点项目评价和年度工作报告的简单汇总，或者以项目支出的评价来简单等同或替代，又或者视为项目支出+基本支出的总和等现象。上述做法过分强调项目支出的管理和评价，不符合资金使用的目标和部门的宏观职能；同时针对没有项目的单位，可能意味着仅对基本支出或年度工作开展评价，这将导致部门整体绩效的矮化，使部门整体支出绩效的价值无法最大程度地体现。为确保评价工作既体现部门的宏观性，又关注项目的微观性，绩效评价工作者可考虑以部门职能为导向，从部门职能、部门总体目标、部门年度工作任务、部门制度保障、部门资源配置等方面开展评价分析；并对部门所有项目进行分类，在确保部门之间同类项目实施标准一致性的前提下，核查部门之间项目重复安排情况、重点项目实施情况，同时从整体角度关注部门全部资金的总量安排合理性及资金结构合理性。预算资金使用效率是评价部门运行状况和资源利用情况的重要指标，关注部门在执行预算过程中是否高效、经济、合理地使用资金，以达到预期的目标和效果。部门行政管理效率则关注部门在日常管理工作中的执行能力、决策效率、资源配置合理性等方面，评估部门的管理水平和运行效率。结合《预算绩效评价共性指标体系框架》关于部门整体支出绩效评价共性指标体系框架的描述，部门整体支出绩效评价指标由投入、过程、产出、效果4个一级指标构成，其中过程指标评价内容占比较大，且主要围绕预算管理设置具体指标。因此，绩效评价工作者可考虑以预算资金管理为主线，结合部门（单位）的不同特征，综合考虑预算资金与部门行政管理评价指标，全面、客观地评价部门的整体运行情况。
目前，我国部门整体支出绩效评价主要以自评价为主，重点评价的覆盖范围相对较小，同时现在的部门整体支出绩效评价基本属于事后评价，事前绩效评估、事中绩效监控还比较欠缺；总体而言，部门整体支出绩效评价离“全覆盖、全过程” 还有一定距离。随着全面预算绩效管理的深入推进，未来部门整体支出绩效评价将逐步完善和规范。
