专项债是地方政府带动扩大有效投资、对冲经济下行压力的重要手段，专项债券作为积极财政政策重要工具，在稳增长、防风险和惠民生方面发挥了重要作用。截至2024年6月末，全国地方政府专项债务余额263516亿元。近年来政府财力恢复缓慢，专项债券还本付息压力逐渐增加。2023年地方政府债券支付利息12288亿元，利息支出率为3.64%。2024年1-6月，地方政府债券支付利息6560亿元，利息支出率大幅增加至4.29%。效益低是当前专项债券管理中面临的突出问题，主要表现为收入低于预期和投资带动效应弱。
根据我司对某市专项债券专题研究，专项债券收入低于预期主要包括项目运营情况低于测算值（占比22.74%）、设计出现变更（占比18.76%）、收入机制不健全（占比16.50%）等八种情况，主要原因有以下三点：专项债券各方责任不清，项目业主偿债意识淡薄。项目业主对自身职责认识不到位，仍认为只负责项目建设，项目竣工移交相关单位后不再关注后期运营，承接单位无偿债计划。在后期进行收入归集方面导致各方责任不清，对其负责的实施内容互相推诿，导致后续收入归集工作存在难点。
项目管理制度不健全，重建设轻运营、收入部分未实施等现象普遍。一是项目实施重建设轻运营，运营情况低于测算值是收入低于预期最主要原因，该类情况以文旅类项目为主，项目业主缺乏项目运营长期计划。二是项目建设未按实施方案进行，收入部分少实施不实施现象较多。项目设计出现变更，导致部分收入无法实现是收入低于预期的第二大原因。三是缺少定期的资产汇报制度，尤其是项目完工、终止后资产盘查。
运营方未设置专账管理，项目收入缺少监管，归集科目设置错误。一是项目业主、运营方未设置专账（户）管理，无法准确判断具体项目的上缴情况。二是财政对项目真实运营、收入状况缺少监管，上缴收入年度间变化大。三是项目单位上缴科目错误，将专项债券对应的专项收入缴入一般公共预算科目。
根据我司与中国科技大学公共事务学院采用Malmquist指数模型对2016-2021年专项债券使用效率分析，2016年以来专项债的使用效率在下降，主要是由于技术进步维度效率的下降导致。专项债效益的提高需要对现有管理体制机制进行改革，构建全新的政府投融资管理体系，主要有以下三方面建议：
优化完善专项债券投向领域和用作项目资本金范围，积极引导社会资本参与公共基础设施建设、运营，激发民间活力，减轻财政压力，提升公共基础服务的质量和效益。根据《政府投资条例》的规定政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。专项债券项目同时具有公益性和经营性，目前主要采用直接投资方式，投资带动效应差，在资本金注入方面还存在较多障碍，比如《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知国办函〔2023〕115号中支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单共有9大领域29个细分项，而专项债支持领域有11大领域46细分项，民营企业参与政府基础设施项目领域限制需要进一步放开；在政府和民营企业合作具体途径上还不够完善，专项债支持做资本金的领域只有15个，115号文中一二类清单中有13个领域不属于专项债券做资本金支持领域。（1）建立专项债券申报、发行、使用、偿还的正向激励机制。根据钟宁桦《地方政府专项债务限额如何合理分配》研究，目前省级层面在专项债券额度分配中客观因素占比73%，弹性因素占比27%，其中客观因素主要以财力为基础的，弹性因素主要以支出进度为基础。目前地级市层面专项债券额度分配中客观因素占比63%，弹性因素占比37%。以某省为例客观部分需求因素占比70%，债务空间因素占比30%。无论是财政部还是省级管理部门在专项债券额度分配中核心因素是需求，防风险考虑的较少，参考的债务率、债务空间等分配因素主要为静态指标，未考虑专项债券的建管运，造成大部分地区一味的追求项目储备忽视后期管理。在当前整体储备充足的情况下，建议调整专项债券额度分配中需求占比过高的问题，增加财力部分，增加后期管理考核因素，建立项债券申报、发行、使用、偿还的正向激励机制。
（2）补充专项债券制度短板，出台债券全生命周期管理的实施细则。专项债制度设计从上而下，缺乏统一标准，比如监管口径不一，包括专项债券资金支出前期费用、征拆资金等等至今仍无明确标准。目前市县一级专项债券管理细则处于空白状态，项目投建管运操作缺乏约束。建议优化专项债券管理体制机制，补足专项债券制度短板。出台债券全生命周期管理的实施细则，压实项目主管部门及项目单位的偿债责任，明确专项债申报管理、发行管理、资金管理、运营管理、资产管理、绩效监督等收入各阶段要点。在项目申报发行阶段规范收入和成本测算的合理性，减少高估收入或低估成本所带来的偿债缺口；在项目建设阶段，严格按照实施方案内容进行建设，把好工程质量关，避免因工程质量等其他问题影响后续收入的实现。项目进入运营期后，加强项目运营期管理，项目建成后形成的资产纳入国有资金进行管理，开设偿债资金账户，用于项目专项收入和运营成本的接收、存储和划转，用于偿还债券本息的收入全部缴入财政。财政完成内部归集流程优化，重点做好项目收入管理，将项目实现的政府性基金收入和用于偿还专项债券本息的专项收入全部缴入国库，用于偿还到期专项债券本金和利息，确保不发生债务违约风险。
统一建立专项债券的谋划、申报、建设、运营和管理部门，是以财政为主体，以发改为主体，还是财政、发改、国资等多头主体，目前来看政府部门管理存在诸多难题无法解决，建议建立以国有资本运营公司为主体的专项债券管理新模式。
在管理体制上省级、中央层面主要是多头监管，没有统一的全流程管理单位，涉及部门、环节过多，前重后轻现象普遍。在市县基层政府机关分类实施专项债项目，但机关单位不具备投建管运能力，项目大多采用代建制后期链条过长涉及部门多，现有体制无法解决管理问题。建立专项债券申报、建设、运营的统一管理机制，优化项目管理流程，主抓核心环节。一是完善政府投融资机制，统一管理专项债券管理，统一处理项目谋划、资金筹集、项目运营、资产管理，同时盘活存量资产，提高现有资产效益。二是完善项目建设方案，将项目运营方案前置，从“建完再说”到“算完再做”，把运营方案考核作为项目实施的重要依据。三是做好专项债券项目资产管理工作。对于完工、停工、终止项目进行资产盘查， 建立专项债券项目资产定期查验和评估制度，加强资产日常统计和动态监控，严禁将专项债券形成的对应资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保、质押和还贷承诺等。二十届三中全会强调要建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。专项债券制度完善需要坚持系统性思维，做好顶层设计，同时因地制宜结合当地实际情况循环渐进，不断提升专项债券效益。
