引言
2020年8月27日交通运输部召开8月份的例行新闻发布会，会议指出1－7月，全国共完成公路水路投资完成13537亿元，完成全年1.8万亿元投资目标任务的75.2％，同比增长12.1％，可以看出来，公路水路的投资以加速度的方式往前推进。随着专项债务额度的逐步放大，地方政府专项债在政府投资建设中的作用越来越显著。自2018年以来，截止2020年8月31日全国累计已发行收费公路专项债券4027.37亿元，有力保障了政府收费公路项目建设。作为稳投资政策的重要工具，加快政府专项债发行，对加快收费公路项目投资、补齐交通基础设施短板，对降低收费公路建设融资成本、拓宽渠道破解资金难题具有十分重要的意义。
收费公路现状
1.1里程规模
2018年末，全国收费公路里程16.81万公里，占公路总里程484.65万公里的3.5%。其中，高速公路13.79万公里，一级公路1.96万公里，二级公路0.97万公里，独立桥梁及隧道951公里，占比分别为82.0%、11.7%、5.7%和0.6%。
1.2建设投资
2018年末，全国收费公路累计建设投资总额88823.5亿元，比上年末净增6479.5亿元，增长7.9%。
（注：累计建设投资总额指历年和当年收费公路建设投资额的合计）
在累计建设投资总额中，累计资本金投入27044.7亿元，资本金比例30.4%；累计债务性资金投入61788.8亿元，债务性资金比例69.6%。与上年末相比，全国收费公路累计债务性资金投入由56729.8亿元增加到61778.8亿元，净增5049亿元，增长8.9%。
注：以上信息来源于《2018年全国收费公路统计公报》
收费公路相关政策
2.1收费公路定义
收费公路是通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资的一种公路基础设施成本回收方式。
中国的收费公路是指符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。
《中华人民共和国公路法》指出符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。
2.2收费公路收费期限
《收费公路管理条例》、《中华人民共和国公路法》指出：县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。
2.3政府投资公路建设项目实施程序
《公路建设监督管理办法》指出政府投资公路建设项目的实施，应当按照下列程序进行：
（一）根据规划，编制项目建议书；
（二）根据批准的项目建议书，进行工程可行性研究，编制可行性研究报告；
（三）根据批准的可行性研究报告，编制初步设计文件；
（四）根据批准的初步设计文件，编制施工图设计文件；
（五）根据批准的施工图设计文件，组织项目招标；
（六）根据国家有关规定，进行征地拆迁等施工前准备工作，并向交通主管部门申报施工许可；
（七）根据批准的项目施工许可，组织项目实施；
（八）项目完工后，编制竣工图表、工程决算和竣工财务决算，办理项目交、竣工验收和财产移交手续；
（九）竣工验收合格后，组织项目后评价。
国务院对政府投资公路建设项目建设程序另有简化规定的，依照其规定执行。
2.4收费公路相关重要政策
（一）《收费公路管理条例》
（二）《中华人民共和国公路法》(2017修正)
（三）《公路建设市场管理办法》(2015修正)
（四）《公路建设监督管理办法》(2006修订)
（五）《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》
（六）《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）
收费公路与专项债券
3.1收费公路专项债券
2017年6月26日，财政部及交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，办法指出根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路（主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等）可以试点发行收费公路专项债券，为完善地方政府专项债券管理，规范政府收费公路融资行为，建立收费公路专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进政府收费公路事业持续健康发展提供了重要融资依据。
3.2组合融资&专项债券作资本金
2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,通知指出：鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式支持收费公路项目建设。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，支持国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路。确定了收费公路可使用组合融资和专项债券作资本金的方式融资。
3.3收费公路专项债券期限
2020年7月29日，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，指出：专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置。既要鼓励发行长期专项债券，支持铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，更好匹配项目资金需求和期限，又要综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限，避免人为将偿债责任后移。
通知确定了收费公路可发行长期专项债券支持收费公路建设，更好的匹配项目期限，保障项目收益与融资自求平衡。
3.4收费公路专项债券重要政策依据
（一）《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》
（二）《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》
（三）《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》
（四）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》
（五）《地方政府专项债务预算管理办法》
收费公路专项债券发行情况及发行特点
2018至2020年8月31日，全国28个省、自治区、直辖市、计划单列市发行了收费公路专项债券，累计发行规模4027.37亿元，具体情况如下：
（一）按发行年份来看，发行规模大幅提升。2018年发行749.6亿元；2019年发行1525.51亿元，较2018年增长103.51%；2020年截止8月31日发行1752.25亿元，较2019年全年增长14.86%。各年度收费公路专项债券发行情况如下：
（三）按发行利率来看，收费公路专项债券发行利率逐年降低，2018年收费公路专项债券平均发行利率4.02%；2019年收费公路专项债券平均发行利率3.62%，较2018年下降41BP；2020年收费公路专项债券平均发行利率3.60%，较2019年下降2BP。各年度各期限平均利率如下：
收费公路专项债券项目谋划实操要点
5.1资金投向
收费公路作为我国交通基础设施的重要组成部分，发行收费公路专项债券是地方政府重要的融资渠道之一。
《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》指出可发行收费公路专项债券的公路是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。
所以收费公路专项债券主要投向国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路。在此类专项债券项目谋划的过程中需要注意，收费公路项目首先要求的是项目收益与融资自求平衡，要高度关注收费公路项目的建设内容，关注是否建有服务站等配套设施，配套设施资金占比。
除上述之外，收费公路专项债券项目还需要重点注意该项目中是否有与收费公路无关的建设内容或者建设项目，《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》指出收费公路专项债券资金不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。故建议收费公路项目不与其他非收费公路项目进行打捆，同时在收费公路资金投向时不得用于经常性支出和公路养护支出。
5.2项目手续
根据专项债券项目申报发行条件，收费公路申报专项债券需准备当地政府涉及收费公路项目的政策文件或政府会议纪要、项目建议书及其批复、项目可行性研究报告及其批复、收费立项、用地预审或选址意见书、环评批复或登记表、本地区收费公路收费指导文件、建筑工程规划许可证、建筑工程施工许可证、银行贷款意向函（市场化融资项目）等相关文件资料。
5.3资本金比列
《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》指出收费公路项目在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。此前收费公路资本金最低比列为20%，按最大下调5个百分点来计算，故收费公路项目资本金比列最低不能低于15%。
5.4发行期限
自2018年以来收费公路发行期限不断优化，发行期限不断延长。2020年收费公路专项债券平均发行期限21.41年，发行涉及5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期等六种类型，以30年期为主。
《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》指出收费公路专项债券发行时，可以约定根据车辆通行费收入情况提前或延迟偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。
《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》指出：专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置。鼓励发行长期专项债券，支持铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，更好匹配项目资金需求和期限。
根据政策及收费公路项目特点，收费公路专项债券期限根据项目的建设运营情况，以中长期为主。因不同地区经济情况、地理条件等不同，需根据项目实际级情况合理设置期限和方式，如东部及部分平原地区，项目施工难度相对小，建设成本相对较低，同时东部地区客流量较好，收入较为客观，此类地区可能发行中期债券甚至短期债券项目就能收益与融资自求平衡，与之相反，在西部地区，如川藏地区、云南地区等，地形地貌较为复杂，项目施工难度大，建设成本相对高昂，加之客流量受到一定限制，可能短期内无法项目收益与融资自求平衡，此类项目适宜使用长期或者超长期债券来实现项目收益与融资自求平衡。
在谋划收费公路专项债券时，除合理设置期限外，还可探索分期发行、含权发行、续发行、分期还本等多种方式，减少建设期建设资金及运营期项目收益资金闲置，降低项目融资成本。
5.5收入来源及测算方法
收费公路专项债券的特点是项目收益与融资自求平衡，《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》指出可以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入（收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入）偿还的地方政府专项债券。
车辆通行费是收费公路项目收入的重要来源，收费公路车辆通行费的定价直接影响项目的收入，在车辆通行费定价时往往需要综合考虑工程投资总额、投资的组成情况、该公路及中、长期和远期交通流量预测、地区经济发展的水准、车主行驶高速公路得到的效益、社会承受能力等。当前各地收费公路主要使用公式计算法和类比分析计算法两大类。在此两大类下又有多种计算方式，因不同地区计算方式不一致，此处就不做过多赘述。根据当前的信息披露，当前收费公路专项债券项目在进行车辆通行费计算时，多采用的是类比分析法，参考同地区、同类型项目收费进行计算。
广告收入、服务设施收入等均属于收费公路相关的衍生收入，判断收费公路项目是否能够产生此类型的收入，需要根据具体建设内容确定，如广告收入，广告来源于哪里？建设内容中是否含有如广告立柱、规划中该路段是否有天桥等可用于广告投放的设施？是否设置有广告点位？
综上，收费公路专项债券在进行收入测算时，项目产生的收入要与建设内容相对应，同时要综合考虑当地经济、相关政策、同类型地区收费标准等进行合理测算，减小项目收益测算不准确风险。
5.6其他注意事项
（一）收费公路专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据政府收费公路相关性、收费期限等因素，收费公路专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应一个地区的多个项目集合发行。
（二）收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。
（三）收费公路专项债券资金不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用收费公路专项债券资金。
（四）收费公路使用组合融资方式进行融资时，需要注意，车辆通行费属于政府性基金收入，项目需含专项收入，且专项收入需要能够覆盖市场化融资本息。如收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入。
收费公路案例
1.石家庄市南绕城高速公路建设项目
建设内容：石家庄市南烧城高速公路建设项目由五部分组成。其中主线高地2公里，文线高速85公里。转进0.7公里。城区选楼线低3公里和井陉连接线10.568公里。
资金筹措方案：项目资本金36亿元，占项目总投资金额的比例为27. 70%，为原石环公路中河北省交通运输厅和石家庄市政府投入的资金。项目融资93.95 亿元。截止目前，资金到位74.15亿元，期中:信托融资20亿元:银行贷款20亿元；石家庄市财政局拨付34.15亿元(其中:收费公路专项债券16.45亿元)。2020年通过专项债券募集资金7.99亿元，期限10年，利息每半年支付一次，本金分年偿还，在本期债券存续期的第六年。第七年、第八年、第九年、第十年每年的还本日分别偿还债券本金1.598亿元.1.598亿元.1.598亿元、1.598亿元、1.598亿元，已兑付的本金自兑付日起不另计利息。
收入来源：车辆通行费收入。
项目特点：资金筹措来源多样，使用分期还本方式降低融资成本。
2.2020年至2022年山西省本级国道239盂县境内夫城口至肖家汇段公路改线工程
建设内容：项目起点位于阳泉市孟县夫城口村既有东太路与国道239平交处,终点位于盂县.上杜镇肖家汇。顺接既有国道239,路线全长28. 451公里。本项目特长隧道段( AK18+382-AK23+969段。长5.59公里)采用一级公路标准建设，设计速度60公里/小时，分离式路基，路基宽度2x10米。其余路段采用二级公路标准建设。设计速度60公里/小时，路基宽度10米。桥涵设计汽车荷载等级为公路-I级。其余技术指标均按《公路工程技术标准》(JTCBO1 -2014)执行。
资金筹措方案：项目总投资153469.17万元，项目资本金为79469.17万元，占总投资51.78%，由中央车购税和县财政资金解决，按项目建设进度所需到位。资金缺口74000.00万元，占总投资48.22%. 拟通过分批募投专项债券解决。本期募投专项债券40000.00万元，2021 年募投专项债券17000.00万元。2022 年募投专项债券17000.00万元，发行期均为15年，每半年支付一次利息，每期募投债券自债券存续期内第6年末开始偿还本金。每年还本一次，分10年等额偿还本金，到期后偿还最后一期本金和利息。
收入来源：车辆通行费收入。
项目特点：使用分期还本方式降低融资成本。
数据来源 | 中国债券信息网、财政部、交通运输部
数据整理 | 北京泓创智胜咨询有限公司
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