自2024年底12万亿化债方案公布后，“债”成为了热词，不仅对业内人士如此，甚至普通百姓也开始关注“债”、“化债”、“债券”等新闻了。作为其中占比最大的政府专项债券（以下简称“专项债”），更是成为了最受关注的焦点。

2018-2025年新增专项债券额度

数据来源：专项债券信息网

2025年全国人大正式批准了2025年的政府债券限额5.2万亿，其中新增专项债券4.4万亿。如上图所示，比2024年增加5000亿元，为5年来最大增幅，增幅达到12.8%。

随着专项债券用途的不断变化（解决政府拖欠企业账款——专项债券又多了新用途），我们发现湖南省虽然专项债券总额度每年都在小幅增加，但是用于项目建设的专项债额度却在逐年大幅减少，如下图所示：

数据来源：专项债券信息网

湖南省专项债近三年用于项目建设的额度一直在大幅下滑，

2023年为1209亿元，

2024年为961 亿元，

2025年为850 亿元，仅为2023年的70%。

湖南省如此，那么全国的情况如何呢？用于项目建设的专项债金额到底有没有增长？

首先我们看2023年，当年新增专项债限额为3.8万亿，实际发行了3.96万亿元，其中用于项目建设的专项债额度为3.42亿元，特殊再融资金额为5462亿元。

再看2024年，在10月8日国家发改委新闻发布会上，郑栅洁主任公布了2024年用于项目建设的专项债额度为3.1万亿元，对比年初公布的3.9万亿限额，有了近8000亿元的差距，这8000亿元就是后来明确的“用于补充地方财力” 。（2024年用于项目建设的专项债资金，全年最终发行金额为31215.36亿元）

来源于：专项债券信息网

可见2024年用于项目建设的专项债为3.12万亿，比上年减少约3000亿元。

那么2025年用于项目建设的资金有多少呢？

2025年专项债限额为4.4万亿，根据用途分类即：

总额度44000亿元=

项目建设+土地储备+购置存量房

+补充政府性基金财力（8000亿元）

+解决政府拖欠企业账款。

因此需要推测三个数字：

一、用于解决政府拖欠企业账款的额度可能有多少？

数据来源：专项债券信息网

由湖南省公布的数据可以看出，解决拖欠款的比例达到了13.7%。结合对湖南省的政府债务管理政策的研究，我们认为湖南省的比例较高，相较而言全国可能在6%-10%左右，大约2700亿元-4400亿元，选取中位数，暂且推测全国用于“解决政府拖欠企业账款”的额度为3500亿元。

二、2025年用于土地储备的额度可能有多少？

在2024年底，多部委重启了“土地储备”专项债，在额度下达之前多方猜测可能会单独分配土地储备5000亿元的额度。最终额度下达之后，财政部并没有对土地储备额度单独切块分配，由各地政府根据需要自行安排。今年以来北京首发土储债，全部为新增土地收储（首批土储披露 北京全国首发），随后广东省较大规模发行土储债，以存量收储为主（存量“土储”，广东首发），随后四川首发了3只土储债（四川土储正式发行）。

根据“专项债券信息网”统计，截至6月11日，

1.全国目前共有8个省市（基本全部为经济大省和自审自发地区）发行土储债，共发行土储项目446个批次，发行金额为1100亿元。

2.全国新增专项债发行了1.64万亿元，土储债占比为6.7%。

考虑到土储债的额度完全由地方自己做主，很难做出精准预测，暂且按照以发行的比例进行推测，全年4.4万亿的6.7%约为3000亿元。

三、用于收购存量房的专项债额度可能有多少？

和土储债一样，收购存量房也由地方自己做主。但相较于土储债的重启，收购存量房牵涉的部门较多、流程较为复杂。截至目前仅有浙江和四川发行了专项债，用于收购存量房（全国首个收购存量商品房专项债项目发行，四川首发收购存量商品房用作保障性住房专项债券项目）。

我们假设2025年用于收购存量房的专项债为500亿元。

综上我们对解决拖欠款、土地储备、收购存量房的额度做出了预测，由此计算2025年用于项目建设的专项债资金可能为：29000亿元。

结合2023年与2024年的数据，明显可以看出：用于项目建设的专项债额度在逐年下降。

对于地方政府来说，在项目建设专项债资金下降的趋势下，如何压减低水平重复建设的无效益投资，利用专项债券做资本金政策、新型政策性金融工具、中央预算内资金、超长期特别国债资金等政策做好资金品盘做好有效益项目，同时妥善处理存量地块、存量房、拖欠款等当前困难，将成为新的课题。

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