当前，我国通用航空事业和低空经济呈现蓬勃发展态势。作为低空经济发展的重要基础设施，通用机场建设迎来重大发展机遇。然而，由于建设前期投入大、回收周期长，融资难题成为制约项目落地的核心瓶颈。2024年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确专项债实行“负面清单管理”，为通用机场建设取得债券资金支持提供了政策依据。

一、通用机场概述

通用机场是指专门为通用航空活动提供起降、停放及相关保障服务的机场，与运输机场（民用航空运输机场）形成功能互补。按社会属性分类，通用机场分为A、B两类。A类通用机场，是指对公众开放的通用机场，即允许公众进入以获取载客或者经营性载人飞行服务的通用机场。B类通用机场，是指不对公众开放的通用机场。

二、发展现状分析

1、整体情况

我国通用机场呈现稳步增长态势。依据《2024年民航行业发展统计公报》，截至2024年底，全国在册管理的通用机场475个。2024年全国通用机场数量较2023年同比增长26个，同比增长率5.79%；较2022年同比增长76个，同比增长率19.05%。

（数据来源：中国民用航空局）

2、区域分布情况

我国通用机场地区分布差异明显。依据通用机场信息管理系统发布的数据，截至2025年5月，中南地区通用机场数量最多，达116个，占比24.12%。从各省市来看，黑龙江省通用机场数量居全国之首，多达90个；广东省和江苏省紧随其后，分别为65个和31个。黑龙江、广东、江苏、内蒙古和浙江这五省（区）的通用机场数量之和约占全国总数的一半。中西部地区和经济欠发达地区的通用机场数量相对较少。

（信息来源：通用机场信息管理系统）

3、现存问题

（1）设施存在短板

目前，我国部分通用机场在设施设备方面已暴露出诸多不足。例如：跑道设施难以满足新型通用飞机的起降需求，跑道长度、宽度受限，承载能力不足，致使一些较大尺寸或较重载荷的通用飞机无法正常起降。导航设备陈旧落后，精度无法满足现代飞行要求，在复杂气象条件下，难以保障飞机的安全精准导航。气象观测设备滞后，对天气变化的监测不够及时、准确，极大影响机场的安全运行和航班正常率。

（2）服务单一

多数通用机场功能较单一，主要围绕飞机起降等基本服务展开。低空旅游、航空运动、短途运输等服务开发不足，配套设施不够完善。

（3）建设资金压力大

通用机场建设投资巨大，从前期的土地征用、规划设计，到中期的跑道、航站楼、导航设施等建设，再到后期的设备购置与维护，每个环节都需要大量资金投入。很多地方政府在建设通用机场时面临资金瓶颈，单纯依靠财政资金往往难以满足建设需求。同时，由于通用机场投资回报周期较长，社会资本参与的积极性也受到一定影响，这在一定程度上制约了通用机场的建设与发展速度。

三、政策环境与发展趋势

1、政策支持

自2010年起，国家围绕通用机场建设持续加码政策供给，在低空空域管理改革、机场规划布局等核心领域接连释放政策红利，为通用航空发展带来很多利好。特别是2024年，“低空经济”首次亮相政府工作报告，标志着以通用机场为重要基础设施的低空经济正式跃升为国家战略，一系列精准施策的“组合拳”正蓄势待发。

2、未来发展趋势

（1）通用机场增长空间广阔

我国通用机场建设虽呈稳健增长态势，但总量与美国等发达国家相比差距显著。数据显示，美国拥有超2万个通用机场，每万平方公里土地上，美国的通用机场密度远远高于我国。以我国475个在册通用机场的现状来看，通用航空基础设施建设仍存很大提升空间。

随着民航局“县县通”战略目标的稳步推进，叠加各省市因地制宜制定的通用机场建设规划，未来我国通用机场网络将迎来跨越式发展。预计在政策红利与市场需求的双重驱动下，全国通用机场总量有望在中长期实现量级突破。

（2）功能定位从单一走向多元，服务场景持续拓展

在国家政策大力扶持与经济社会快速发展的双重驱动下，我国通用机场从单一功能向多元服务转型，服务场景不断拓展。传统通用机场主要服务于农林作业、飞行培训等基础领域，未来将逐步覆盖应急救援、低空旅游、短途运输、物流配送、医疗救护、城市通勤等新兴领域。随着低空空域管理改革的深化，低空旅游和短途运输将成为通用机场的重要增长点；无人机物流的快速发展也将推动通用机场成为区域物流枢纽。此外，通用机场还将与智慧城市、乡村振兴等国家战略深度融合，形成“通航+产业”的生态化发展模式。

四、专项债支持路径

1、政策依据

2024年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）明确专项债实行“负面清单管理”，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。经查询，国家重大建设项目库已将通用机场列入专项债券支持的交通基础设施-民用机场领域。

2、申报要点

结合已发行专项债券案例及各地区审核标准，通用机场建设可申报交通基础设施-民用机场领域。建设内容涵盖新建机场：包括新建跑道、停机坪、航站楼、塔台及配套基础设施，改扩建现有通用机场：包括跑道延长、拓宽或加固，停机坪扩容和设施升级，航站楼功能优化和设施更新，塔台技术改造以及建设空管系统等。

3、实施难点

（1）收入结构单一与偿债压力的矛盾

传统模式下，通用机场的收入主要依赖起降费、停机费等基础服务收费，年收入普遍较低，运营收入难以覆盖债券本息。若无法突破单一收入模式，项目必然因“收益自平衡不足”被否决。

（2)审批复杂性与政策时效性之间的矛盾

通用机场建设审批流程复杂，涉及军方空域审批、民航场址核准、省级土地预审等多项核心手续，跨军地、跨层级的协调过程往往耗时漫长，与政策时效性产生矛盾，给项目推进带来极大挑战。

4、破解策略

（1）优化收益，从“单一收费”到“多元造血”。

解决通用机场项目收益不足的问题，需要跳出传统单一运营模式，结合自身区位与资源优势，打造多元收入渠道。例如利用机场空域和场地资源，开展短途运输、飞行培训、无人机试飞等业务，拓展服务收入来源。

（2）创新偿债机制，探索建立偿债资金池。

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡。地方政府可整合财政资金、产业发展基金等，设立通用机场专项偿债资金池，在机场运营初期收益不足时，用于补充债券本息偿还资金，确保债券按期兑付，为项目申报专项债券提供保障。

（3）建立跨部门协同推进机制，提高审批效率。

成立由地方政府牵头，发改、财政、自然资源、生态环境、民航、军方等多部门组成的专项工作组，明确各部门职责分工，建立定期沟通协调会议制度。在项目前期规划阶段，工作组提前介入，统筹推进军方空域审批、民航场址核准、土地预审等手续办理。通过联合办公、并联审批等方式，简化审批流程，缩短审批时间。例如，对于涉及多部门的审批事项，实行“一窗受理、内部流转、同步审批、限时办结”，提高审批效率。

（4）引入专业咨询机构，提高申报成功率。

专业咨询机构是专项债券申报的关键助力。其团队实时监控国家及地方通用机场建设、专项债券发行政策动态，精准捕捉政策变化方向。在项目谋划期，可依据最新政策，指导项目方优化通用机场规划与申报方案，确保建设内容、收益测算、资金平衡等完全契合政策要求。在审批推进阶段，机构可快速获取政策解读，及时传递给项目方，助力项目在政策有效期内高效完成审批，把握申报窗口期。在申报材料编制时，机构凭借对财政部门发行要求的精准理解，协助项目方完善收益测算模型、优化资金计划，突出项目合规性与竞争力，显著提升申报成功率。

五、相关案例

1、德州市庆云县德州庆云通用机场项目

庆云通用机场申报专项债券前已纳入《山东省民用机场布局规划》（鲁政字〔2018〕116号）和《山东省“十四五”综合交通运输发展规划》（鲁政字〔2021〕127号）。该项目建设工期24个月，计划2025年5月开工，2027年4月竣工，项目总投资25946万元，拟申请专项债20700万元，项目收益覆盖倍数1.54倍。

建设内容：机场等级为A1类通用机场，飞行区等级为2B，主要建设内容包括1条长1200米、宽30米跑道；2条长61.75米、宽10.5米的垂直联络道；机坪长299.8米、宽83.75米，布设机位10个（含B类机位8个、直升机机位2个）；主要建筑物包括综合业务楼（含塔台）、生活中心、机库、特种车库等，总建筑面积13243平方米；建设相应的供电、通信、给排水等配套工程，以及气象站、飞行区围界、安检道口、场区道路等附属设施。

收入来源：航空性业务收入（包括起降费、停场费、旅客服务费、旅客安检费机场进出指挥费）、非航空性业务收入（包括VIP休息室出租收入、售补票柜台出租收入、值机柜台出租收入、地面服务收费收入）、其他业务收入（包括维修机库收入、托管业务收入、停车场收入、代理销售手续费、机场商业及广告收入、空中游览收入等）。

2、德阳什邡通用机场项目

项目建设工期24个月，规划2024年12月开工，2026年11月竣工，项目总投资33676万元，申请专项债25206万元，项目收益覆盖倍数为1.23倍。

建设内容：新建A1级通用机场，飞行区指标为2B，建设1条长1200米、宽30米的跑道，2条垂直联络道，29个机位的停机坪，5338平方米的机库，4390平方米的综合业务楼，以及空管、助航灯光、消防救援等配套设施。

收入来源：航空性服务收入（飞机起降费收入、停机费收入、机库租赁收入、游客接待服务费收入）、飞行培训地面服务收入、综合楼租赁收入。

六、总结

通用机场不仅是通用航空产业的根基，更是低空经济的核心载体。通过专项债创新融资、政策协同破局及多元场景开发，通用机场可从“投资负担”转变为“增长引擎”，未来将在区域经济升级、产业融合发展、公共服务提升等领域释放更大价值，助力我国低空经济驶入发展快车道。