第169问
一、资本金的定义
二、政策历程
三、专项债作为项目资本金的条件
四、投向领域
五、总结
2、按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，且不得超过资本金总额的50%。3、国发26号文规定不得认定为投资项目资本金的情形：（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。
专项债券用作项目资本金是在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）首次提出的。该通知规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”此外，在2019年9月4日，李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债券的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。将专项债券可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例可为20%左右。”2020年6月18日，在第十二届陆家嘴论坛上，中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕对《证券日报》记者表示“今年地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%。”2020年10月28日，财政部官网公布财预函〔2020〕124号《对十三届全国人大三次会议第7295号建议的回复》，否决了专项债作PPP项目资本金的可能性。财政部预算司表示，对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题，这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。2021-02-01《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）对2021年新增专项债券，各地在符合政策规定和防控风险的基础上，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25％不变，具体根据项目实际确定。政策范围为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口，城市停车场，天然气管网和储气设施，城乡电网，水利，城镇污水垃圾处理、供水10个领域。项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等；不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。厅字33号文要求：在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府需根据当前年度专项债券整体额度，合理规划用作资本金的数额，不能超过全省总体额度的25%。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。因为这种模式容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大，并且在操作层面存在较多挑战。
“专项债用作资本金”源于2019年6月、为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；之后，相关会议及文件中将专项债券作为资本金的投向领域进一步拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。2022年监管部门明确（2022年下半年起、2023年投向），可用作项目资本金的投向领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。十三、新能源电网（包括抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩）
综上所述，专项债券不仅是稳投资、扩内需、补短板的重要举措，也是政府有一定收益来源的公益性项目的重要融资渠道，将其作为项目资本金，可以改善项目自身的资金结构，以便于通过债贷组合进行市场化融资。专项债券的功能也不仅仅局限于政府直接融资，逐渐演变成政府撬动基建投资的工具。
