第174问
十九大将乡村振兴列为决胜全面小康社会的七大战略之一；二十大指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍在农村。近年来“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”是社会各界关注的重点话题，但是，与乡村振兴相关的项目往往整体占地面积不小，实际建筑占地又不多。基于实际情况，国家及各省市创新出台“点状供地”政策，助力乡村振兴发展。“点状供地”是相对于传统的“片状供地”而言的一种新型供地方式，是办理项目建设用地报批及供地手续的关键环节，也是项目开发建设的重要依据。通俗说：“点状供地”是建多少，供多少，用多少土地指标，算多少容积率。即，将项目用地区分为永久性建设用地和环境等配套用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可不用征地，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。项目容积率按垂直开发面积部分计，不按项目总用地面积计。
2015年，“点状供地”浙江省率先探索，后续有多个省份跟进，并得到中央肯定。2019年6月，国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》文件首次提及：完善用地保障政策，可探索乡村产业的省市县联动“点供”用地。后续多省推出实施点状供地促进乡村振兴、乡村产业项目点状供地实施细则等相关政策。表格1：2019-2022年“点状供地”相关政策整理资料来源：北京泓创智胜咨询有限公司根据公开资料整理政策总结：各省市政策基本都围绕“三农”领域、乡村振兴、乡村旅游等乡村建设为主题，对“点状用地”制度的实施给出意见，目的是根据规划用地性质和土地用途建立更加灵活、更加精细的土地利用制度，助力乡村建设，促进区域发展。政策文件基本从实施范围和负面清单、规划管理和调整、用地审批模式和报批方式、供地方式和条件、后期管理和保障措施等方面对“点状用地”制度的实施给出意见，有些省市的政策对项目点状用地分类做出指引。政策对“点状供地”的指引性较强，但实际操作规程中仍要注意存在的一些问题，必须符合国土空间规划，用途管制要求，产业准入要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证。
乡村振兴战略是习近平总书记在党的十九大报告中提出的战略，如今提出的乡村振兴是期望达到产业兴旺，生态宜居，乡村文明，治理有效，生活富裕。然而乡村振兴类项目实行“片状供地”走“招拍挂”流程，成本高、耗时长的用地指标审批程序，同时还涉及农地转用、占补平衡指标等问题，项目实施困难重重，在这种形态下，“点状供地”的土地政策应运而生。灵活点状报批、节约用地：在传统的片状供地模式中，实施乡村休闲项目，整片供应，占地面积大，建筑面积小，容积率低，还会涉及到占补平衡问题，使得项目难以落地。“点状供地”建多少、供多少，可分散供地，把项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，提供容积率，少量涉及占补平衡问题。盘活土地资产：点状供地可将项目剩余“土地边角料”推向市场，盘活土地再利用，释放土地管理压力，及时回笼土地成本，适当补充财政性收入。提高投资回报率：传统供地方式对资金要求过高，而乡村旅游项目资金回报期又较长，投资方再有钱也难免感到犹豫和吃力。因此，点状供地更符合现实情况，有利于乡村休闲项目的发展。
在政策支持背景下，不少地区已突破性采取“点状用地”方式。集美云曼田园综合体前身是一个生态自然村，抓住文旅发展东风，当地政府谋划进行提升改造，打造清远首个一二三产业融合的番茄主题农文旅特色项目。然而，和大多数乡村休闲项目一样，由于占地较大、用地较多、容积率较低、政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题，此前这个项目迟迟未能顺利开展。据清远市自然资源局的实地调研，集美云曼项目的总占地面积近1500亩，但仅游客服务中心、农产品展示中心、研学宿舍、部分主题亲子民宿及餐饮体验等硬件设施涉建设用地问题，随着4个点状地块共计19亩项目建设规模和用地指标的安排落实，项目难题顺利被破解。2020年12月30日，集美云曼正式开园。本项目具有创意农业、文旅休闲、主题体验、康养度假等功能，在为周边村民提供新就业机会之外，通过承租农用地和建设用地，该项目更为安丰村带去每年300万元的土地流转租金收入，有效壮大集体经济收益。浙江省根据自身山多地少的地势情况，出台“坡地村镇”试点政策，向山坡地要土地、要空间，充分开发利用低丘缓坡，为开发生态休闲、度假旅游等建设用地提供了机会，缓解了土地指标和耕地红线的两难局面。例如桐庐桐君街道麻蓬村吴家坞“杭派居民”项目，本项目结合吴家坞天然坡地地形，舍弃粗放式的拆建，实行精细化的腾挪。小楼依山而建，建筑风格体现白墙灰瓦的“杭派”居民风貌，同时利用暂时闲置的房屋实施民宿开发，道路以原有路网框架，延续原有的地形地貌肌理，顺势顺坡，绿化注重整体修复和覆盖，建立了雨水再利用、太阳能等节能系统，打造成生态宜居村落。吴家坞从空间规划中寻找产业发展动力和乡村生命力，探寻出了一条低成本高质量的全域土地综合整治之路。位于重庆武隆仙女山镇的归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目项目总占地面积1163亩，主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。据了解，目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。
归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例，具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效。针对这个项目特殊性来讲，像其他旅游小镇一样，归原小镇项目前期也遭遇供地难、不符合规划、不预立项的问题，后来依据“点状用地”模式，按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大的减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，同时减轻了投资方的资金压力。而且，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩·年和150元/亩·年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益，而当地农民也参与到归原小镇的运营和建设工作中，提供了大量了就业岗位，改善了生活居住条件。
点状供地是缓解政府供地紧张，盘活土地再利用、提高投资回报率的一种创新采取点状、定向、租赁等的土地供地模式，“点状供地”政策的试点到推广是推进我国乡村振兴的重要举措，其主导用途包括乡村基础设施(含交通、水利等设施)和公共服务设施用地；乡村休闲农业和旅游项目用地及其配套设施用地；农产品加工、展销、存储等项目用地；农村一、二、三产业融合发展中的新产业、新业态以及旅游新业态用地；旅游公路、驿站、交通场站用地。虽然多个省市已经出台“点状供地”政策，但新《土地管理法》提出的土地征收六种情形，尚未包括实施“点状供地”支持乡村振兴发展的类型。因此，建议国家层面尽快明确“点状供地”和现行法律政策如何衔接，以确保乡村振兴政策有效落地实施，为破解乡村产业用地难题提供保障。
