第219问
根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。该项制度是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。自1997年首次提出“保持耕地总量动态平衡”要求，到2024年2月自然资源部印发的《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）提出：改进建设项目耕地占补平衡管控方式。我国耕地占补平衡政策经历了从起源到确立、到精细化、再到深化和严格执法监督等阶段，并在不断进行调整与优化。
①在符合生态保护要求的前提下，自然资源主管部门组织实施的耕地占补平衡、土地整治、易地扶贫搬迁和工矿废弃地复垦，农业农村主管部门组织实施的高标准农田建设以及农村村民自行开发形成的新增耕地等，经省级自然资源和农业农村主管部门验收核定，完成入库备案后新增耕地可用于占补平衡。
②2009年之前原地类为耕地，“二调”“三调”为园地、林地的，通过复垦恢复为耕地的，新增耕地可用于占补平衡。其中，涉及林地的，根据《自然资源部、国家林草局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）规定，“三调”为林地，属于农民在依法承包经营的耕地上种树的和实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道以外的，无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法；涉及园地的，对未纳入经济林管理范围的方可组织复垦。
耕地占补平衡指标是指各级人民政府、职能部门以及社会资本投资和个人实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦等项目，按规定经验收备案后新增的耕地和提质改造的耕地，分为数量指标与粮食产能指标，实行分类管理。
其中，数量指标是验收备案的新增耕地面积，纳入数量指标储备库；粮食产能指标根据新增耕地面积或提质改造整治耕地和评定的质量等别计算，纳入粮食产能指标储备库。补充耕地指标分为省内交易和跨省交易两种情况，交易流程如下图所示：
资料来源：图片来源于论道生态环境公众号
①城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市人民政府承担。
②城市建设用地区外的建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府自然资源主管部门负责监督和验收。③村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府自然资源主管部门负责监督和验收。对于没有条件开垦，或者幵垦出的耕地不符合要求的，建设单位应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府自然资源主管部门履行造地义务。省级人民政府在耕地占补平衡制度中的职责，主要包括：制定耕地开垦计划、对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督和组织开垦耕地。
六、耕地占补平衡、耕地进出平衡、建设用地指标的区别和联系
耕地进出平衡、耕地占补平衡都是耕地用途管制制度的重要内容，但是管控的对象有所差异，前者是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变；而后者是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变。
为确保18亿亩耕地红线不变，在获得新增建设用地指标后，新增建设用地占用了耕地必须落实占补平衡制度。通过新增建设用地指标的获取落实和耕地指标的补充核销，是国家在保护耕地红线和满足建设用地需求之间谋求一种平衡。三者的区别和联系如下表所示：
新增耕地项目流程大体分为四个步骤：
①按照国家和省有关土地整治项目管理要求，选址踏勘定界。
②进行可行性研究，编制规划设计方案，申请立项。
③通过公开招标，实施工程。
④工程竣工验收，县级组织初验，申请市级终验，市级验收通过报送省厅备案。
民以食为天，粮以地为本。习近平总书记在中央财经委员会第二次会议上强调，粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。各级自然资源部要采取更加坚决有力措施，坚定不移强化耕地保护，全力推进最严格耕地保护制度落地见效。
