2022年以来随着数据二十条的发布，数据要素市场的开发利用成为当前的热点词汇。数据根据其持有者或控制者的不同可以分为个人数据、企业数据、公共数据，其中公共数据由政府部门和企事业单位持有或控制，中国政府部门掌握的数据资源占全社会数据资源总量的50%-80%，是数据要素市场中最重要的供给者。结合《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称115号文）的要求，本文重点对公共数据要素市场中的PPP模式进行探讨分析。一个项目是否采用PPP新机制，需要满足新机制的要求，核心包括以下几点：
（1）项目属性。严格限制特许经营范围，PPP项目必须同时具备公益性和经营性的双重属性，仅仅具有单一的公益性或经营性都不得采用特许经营模式。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。（2）项目收费渠道和方式。PPP新机制聚焦使用者付费，要求明确收费渠道和方式。如果项目存在补贴收入，项目所在地或所属行业要有统一的运营补贴规定，不因项目采用PPP模式而额外新增地方财政未来支出责任。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。（3）鼓励民营企业参与。新机制要求坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建项目清单》，特许经营者的选择需满足清单要求。同时根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》本级国有企业除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的联合投标方或项目公司股东。
（4）项目盈利能力。盈利能力分析主要研究使用者付费收入的稳定性和成长性，在项目全部投资为权益资金的情形下，考察项目全生命周期的现金流入，分别从计算基于项目投资现金流量表、特许经营者自有资金现金流量表的财务内部收益率等盈利能力指标。盈利能力分析是否适合采用特许经营模式。如采取多种方式后，盈利能力仍不足，则不应采用特许经营模式。
公共数据同时具备治理属性和资产价值，现阶段公共数据主要通过授权运营的方式进行开发利用，授权范围为公共数据加工使用权和数据产品经营权。目前已有北京、浙江、广西、福建、上海、重庆等42个省、市制定了公共数据授权运营管理办法，例如北京采取“公共数据+行业应用”的模式、浙江“顶层统筹+试点落地”模式、福建“一体统筹+二级授权”以及济南的“综合授权+分领域授权”模式。目前在公共数据领域还没有采用PPP模式，我们从PPP项目要求的四个方面进行分析：
（1）项目属性分析。公共数据的开发利用符合政府和社会资本合作项目要求，与其支持领域具有相合性。国务院下发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。提出社会数据资源价值，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，其中智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目属于115号文明确的支持范围。从公共数据应用场景和新机制支持范围看两者具有高度契合性。（2）项目收费渠道和方式。公共数据资产开发利用能满足使用者付费的条件。党的十九届四中全会提出，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，首次将“数据”明确作为生产要素。国务院下发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》和《关于加强数据资产管理的指导意见》都提出用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。（3）鼓励民营企业参与。民营企业是数据要素市场不可或缺的参与者，是公共数据下游场景开发的重要力量。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用。鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务，促进不同场景下数据要素安全可信流通。（4）项目盈利能力。对于公共数据的开发利用，《关于加强数据资产管理的指导意见》提出，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，探索多样化有偿使用方式。支持用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用。探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押等，助力公共数据资产多元化价值流通。根据《0n Audlence &eport,Globst Dals Market Slze 2017-2021》报告数据，2021年中国数据交易市场交易额为72.95亿美元，增速为35.1%，为全球增长最快的数据交易市场。根据工信部《“十四五”大数据产业发展规划》2025年大数据产业将突破3万亿元，其中数据要素流通交易市场规模将达到3000亿元左右。目前公共数据产业的发展处于初始阶段，缺乏高质量数据和下游应用场景是制约公共数据发展的两大难题。
在授权运营模式下，政府作为数据的提供方，不仅承担着数据安全风险，还承担着高额的数据治理成本。而企业作为数据的运营方，由于数据产品及服务的定价机制尚未明确，其投入产出比难以进行测算，收益分配机制不清，市场化收入如何分配也存在较大问题。由此造成提供方和运营方之间利益的割裂也在一定程度上限制着公共数据资源的开发利用，此外，提供方和运营方的分离也造成了数据供给与需求的不平衡。在这种情况下，政府和社会资本合作通过特许经营的模式形成利益的共同体，双方共担风险，探索公共数据要素市场中的PPP模式，不仅有利于公共数据的高质量开发利用，还能助力于数据产品定价机制的形成。
综合新机制下对政府和社会资本合作的要求以及公共数据的特性，笔者认为政府和社会资本合同通过特许经营的模式有助于公共数据的深度开发利用。
公共数据的特质使得并非所有数据都可以进行开发利用从而在市场上流通并通过交易获取收益。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。按照文件情况，公共数据可分为免费公开类型、有偿使用类型、保密类型。可采取特许经营开发利用的主要针对有偿使用类型的用于产业发展和行业发展的公共数据。根据《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》探索数据产权结构性分置制度的要求，数据的开发利用不仅要界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，还要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。
就公共数据来说，在产权特许经营模式进行开发利用时，需要政府、城投公司、数字科技类公司的共同参与。其中政府依托于城投公司对现有产业和行业发展相关数据进行规范化的收集整理，形成数据资源，并依法享有数据资源的持有权；为保障公共数据的安全性，建议由政府或城投公司通过与数字科技类公司成立合资公司的形式对数据资源进行加工处理形成数据产品；数字科技类公司或者合资公司进行运营管理，使数据在市场上安全稳定流通并产生经营收益。
数据资产化作为新兴的课题，其融资能力和投资回报能力的判定仍待进一步的探索，但公共数据资源的特性以及其资产化处理的情况使得其与新机制下政府和社会资本的合作具有较高的契合度，通过特许经营进行开发利用或是一条可选的途径。就现阶段而言，公共数据采取特许经营模式开发利用，笔者认为还存在以下主要难点：
公共数据开发利用是推动数字经济发展的重要一环，公共数据以特许经营权模式授权给企业经营或有发生数据泄露、市场化运作带来的数据滥用触发违法违规风险的可能，这是政府部门必须提前考虑到的风险。同时，个人信息和企业数据的安全运行也是大众和企业高度关心的问题。这就带来公共数据市场化运作程度把控的问题，程度高或提高违法违规风险度，程度低将制约数据内在价值的挖掘。其次，政府各部门有所顾虑的是，将公共数据以特许经营模式出让出去后，或削弱政府部门在决策制定、资源调配和行政管理等方面的权威和独立性。措施建议：为了数据安全性和收益性的平衡，数据在进行特许经营的时候要坚持数据产权结构性分置制度，政府部门掌握数据资源的持有权，城投公司参与到数据的加工处理中，确保数据的安全性。各方共同探索数据要素的场景应用，避免数据资源的浪费，民营企业提升数据开发利用和运营的水平，实现公共数据效益的最大化。此外，我国大部分地市均已成立数据交易中心，政府可以通过数据交易中心加强对数据资源开发利用的全过程的监督和指导。数字基础设施建设不完善、覆盖面不全，区域发展不协调、应用不充分，各行业数据要求没有标准，数据收集存在不统一、不规范的情况，对这些数据资源进行价值评估时存在较大的难度。而不同的使用者对数据资源的应用不同，需求差异较大，公共数据产品及服务定价机制尚未明确，数据资源的应用本身所能产生的收益存在不确定性，投入产出比难测算，这也在一定程度上给数据资源价值确定带来很大的不确定性。数据资产估值的不确定，增加了政府与社会资本在谈判过程中界定双方利益的难度。措施建议：构建数字基础设施，统筹政府、企业、行业协会、金融机构、会所、律所、第三方咨询公司、评估公司等多方资源，统一产业和行业发展数据收集口径和标准。并在探索数据要素应用场景的同时，调研现阶段数据资源利用产生的收益情况，对每个场景的价值进行测算，形成公共数据价值图谱分析，制定数据资源定价参考标准，为数据资源资产价值的评估提供依据。从2019年党的十九届四中全会首次将数据列为生产要素，到2023年财政部发布《关于加强数据资产管理的指导意见》以及国家数据局等17个部门联合发布《“数据要素×”三年行动计划》，我国数据交易市场正逐步进入高速发展阶段，但由于数据本身具有规模报酬递增、非竞争性、低成本复用的特点，目前数据资源发展存在供给质量不高、流通机制不畅、应用潜力释放不够等问题。在数据资源的管理利用方面，我国仍处于起步阶段，《全国数据资源调查报告（2023年）》显示，在存储数据中，一年未使用的数据占比约四成，数据加工能力不足导致大量数据价值被低估、难以挖掘复用；数据供给难以满足旺盛需求，急需建立和完善多元流通模式。在这种情况下，公共数据成为引领数据开发利用的催化剂，2023年公共数据开放量同比增长超16%，授权运营已进入了初步探索阶段。但也由于处于探索阶段，数字科技类企业在数据运营方面的能力难以判定，缺少过往的经验和成功案例做参考，如何选择合适的企业也是当前公共数据资源管理利用并实现可持续经营的难点。
措施建议：在数据资源的管理上，结合国家数据局等四部门提出的开展全国数据资源情况调查的要求，摸清区域内数据资源底数基础，形成以公共数据资源为主的采集汇聚、加工处理、共享开放、创新应用的数据资源体系，建设算力中心、数据中心，逐步建设公共卫生、能源交通等重要领域的数据资源库。在数据资源开发利用方面，根据地区情况，制定数据授权运用管理模式，并根据管理模式的不同选取有相对优势企业合作。积极主动对接数字科技类企业，形成数字科技类企业资源库，并充分吸收高校、科研机构等专家资源，设立本级公共数据授权运营专家库，在公共数据特许经营的评审、评估、业务、技术咨询等方面提供服务支撑。
北京泓创智胜咨询有限公司PPP业务涵盖前期尽职调查、特许经营实施方案、特许经营协议、项目公司章程、特许经营实施方案评估、绩效评价、中期评估、PPP项目整改谈判以及PPP为基础的项目综合融资服务等内容。其中PPP新机制全过程服务范围：1、收集项目相关资料和基础数据，进行项目前期的调研工作，与潜在特许经营者进行沟通，协助落实项目的边界条件，制定项目工作方案；2、依据调研情况的基础数据，构建项目的经济测算模型，对项目盈利水平、项目的收益等情况进行合理地测算，并进行市场测试；3、根据项目实际情况编制项目特许经营方案，协助上会审查并进行审查后修改；6、起草招标文件，并作为招标代理机构完成特许经营者的招标工作；
