目 录
一、项目资本金定义及要求
（一）投资项目资本金定义
（二）投资项目资本金比例要求
（三）投资项目资本金来源
（四）投资项目资本金核算管理
二、地方政府专项债券资金作资本金的政策背景
三、地方政府专项债券资金作资本金的要求
（一）项目单位
（二）投向领域
（三）偿债资金来源
四、专项债券作资本金应用情况
（一）2021年—2024年（7月）各省专项债券作资本金情况分析
（二）专项债用作资本金面临的主要问题
（1）项目收入存在问题，地方政府缺乏使用动力
（2）支持领域存在政策间竞争
（3）对于专项债券与市场化融资项目资产难以切割
（4）专项债券资金使用受到一定限制
五、地方政府专项债券资金作资本金的相关建议
（一）转变使用方式，由债务撬动向权益撬动转变
（二）扩大专项债用做资本金用途范围
（三）鼓励扩大市场化融资参与范围
（四）做好项目管理，严防新增隐性债务
一、项目资本金定义及要求
（一）投资项目资本金定义
投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。
（二）投资项目资本金比例要求
1996年，国务院发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号文），从当年开始，对各种经营性投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。公益性投资项目不实行资本金制度。并明确了项目资本金非债务性的内涵、主要形式和来源、管理退出方式等。
26年间，项目资本金制度分别于2004年《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009年《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015年《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》和2019年《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》依照当时的经济环境进行了调整。
1996年—2022年我国固定资产投资项目资本金比例要求
（三）投资项目资本金来源
《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）中提出投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20％，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：
1. 各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金；
2. 国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；
3. 社会个人合法所有的资金；
4. 国家规定的其他可以用作投资项目资本金的资金。
国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26号）补充重大投资项目资本金来源：
（1）对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。
（2）通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：
①存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；二、地方政府专项债券资金作资本金的政策背景
《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（以下简称“厅字33号文”）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
2019年9月4日，国务院常务会议确定，扩大专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。
2020年4月3日，银保监会国新办新闻发布会答问实录中提出对今年新增专项债券，适当提高用于符合条件的重大项目资本金的比例，进一步带动社会资本加大投入。
2020年6月18日，在第十二届陆家嘴论坛上，中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕对《证券日报》记者表示“今年地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%。”
2020年10月28日，财政部官网公布《对十三届全国人大三次会议第7295号建议的回复》（财预函〔2020〕124号），否决了专项债作PPP项目资本金的可能性。财政部预算司表示，对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题，这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。
PPP新机制后允许符合条件的专项债券项目做资本金用于PPP项目。根据国家发改委、财政部关于报送2024年第一批新增专项债券项目通知中指出：按照国务院决策部署，为妥善处理政府和社会资本合作（PPP）存量项目，对2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序、属于有一定收益的项目，如果符合专项债券投向领域且经地方政府认定符合PPP清理核查和整改有关要求，在确保项目全生命周期收支平衡的前提下，允许地方申报专项债券筹集建设资金。对2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，如符合《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）有关要求，可申报专项债券筹集建设资金。
三、地方政府专项债券资金作资本金的要求
（一）项目单位
市场化转型完成、存量隐性债务化解完毕的融资平台公司可作为项目单位。
专项债券资金作资本金的首次提出在厅字33号文中，在厅字33号文的背景下，专项债券资金用作项目资本金的本质是为了弥补重大项目的资本金不足，从而充分发挥专项债资金撬动社会投资效应。因项目资金来源中存在社会资本投入，所以项目单位需为融资平台公司。
（二）投向领域
2024年12月22日，国务院办公厅下发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》国办发〔2024〕52号，将专项债券用作资本金领域扩大至22个，新增领域集中在新能源、新基建、前瞻性、战略性新兴产业基础设施、城市更新等领域，大幅度增加了专项债券做资本金的范围。
表 1：专项债券用作资本金支持领域
（三）偿债资金来源
收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入。其中：政府性基金收入不可偿还市场化融资。根据项目产生收益特征，将专项债用作资本金用途分为四类。
表 2：专项债用作资本金用途分析
四、专项债券作资本金应用情况
（一）2021年—2024年（7月）各省专项债券作资本金情况分析
1.从地区分布看，大多数省级单位扩大投资效果不明显。
按省级单位分析，2021年—2024年（7月）专项债用作项目资本金占新增专项债券发行额的比例基本维持不变，约在7%左右，距地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例的25%仍有较大差距。截至2024年7月，云南省合计使用专项债做资本金的比例为20.45%，全国最高，其次是广西（13.84%）、贵州（12.85%）、广东（12.74%）、陕西（12.73%）、江苏（10.35%）。广东合计使用专项债做资本金的金额为2674.63亿元，全国最高，其次是山东（1656.89亿元）、云南（1163.3亿元）、江苏（1083.93亿元）。河南、西藏、北京、青海、宁夏使用专项债券做资本金的比例低于1%。
表 3：2021-2024年专项债券做资本金地区分析
2.从投向领域看，交通水利以外的多数领域扩大投资效果不明显
专项债用作资本金项目主要集中在铁路、收费公路、干线机场等交通基础设施以及水利建设领域，其他领域项目数、金额及其占比都远低于交通基础设施领域相关数值。从实施情况看，其余领域还存在较大政策运用空间，可以实现更好的政策效果。
表 4：2021-2024年专项债券做资本金领域分析
（二）专项债用作资本金面临的主要问题
1. 项目收入存在问题，地方政府缺乏使用动力
现有支持专项债券用作资本金的22个领域，对于地方政府来说可以分为三类项目：第一类是符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，地方申请专项债用作资本金完成地方的出资责任，主要集中在铁路、收费公路、符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施等领域；第二类是涉及地方事权的民生类和产业发展类项目，如停车场、城镇污水垃圾收集处理、供排水、供热、供气、国家级产业园区基础设施类项目；第三类是天然气、煤炭、电网等涉及重要生产资源类项目。
从收入角度来看，第一类铁路、收费公路项目省级以下政府基本没有收入分配权，申请专项债券纯粹为了完成地方的出资责任。第二类属于民生保障类项目，基本处于保本微利，甚至亏损的状态，有一些收益比较好的市政项目也不乏社会投资方和银行机构进行投资和贷款支持，无需使用专项债券。第三类项目收益良好，但地方政府同样没有收入分配权。
综合支持领域的收入角度来看，地方政府缺乏申请专项债用作资本金的动力。
2. 支持领域存在政策间竞争
目前专项债用作资本金支持的主要领域，也存在其他政策支持的情况，如特别国债、新PPP（特许经营）、REITs。特别是收益良好的项目，地方政府会优先选择专项债券以外的融资方式，进而挤压了专项债券的使用空间，也留下了一些符合领域但收益不太好的项目。
3. 对于专项债券与市场化融资项目资产难以切割
财预〔2017〕89号规定严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。专项债券形成的资产在债券存续期内不允许抵质押，但银行从防风险的角度需要资产作为担保。这就会造成部分项目土地资产和实物资产无法进行有效切割，政府和金融机构在各自防风险的角度形成僵持局面。
4. 专项债券资金使用受到一定限制
在政府投资建设项目中，专项债券旨在形成更多实物工作量，对债券资金使用有严格的限制，项目资本金可以用于项目的建设投资、建设期利息以及项目的流动资金等前期手续。目前专项债券资金使用零散分布在各个文件中，至今尚未有统一说明，对于专项债券做资本金后的用途没有明确。项目单位在申请使用资金时更倾向于更为灵活的非债券资金。
五、地方政府专项债券资金作资本金的相关建议
（一）转变使用方式，由债务撬动向权益撬动转变
现阶段政策会导致地方政府和金融机构对于资产切割和后期收益偿还问题形成博弈。可以参考中央预算内投资资本金注入项目管理办法以及专项债补充中小银行资本金领域的经验，在扩大专项债做资本金领域的同时，扩大专项债做资本金的用途范围，允许专项债作为资本金参与经营性固定资产投资项目，包括国企和民企等企业法人单位，以资本金的形式获得注入项目的所有权益和对应的收益权。以此发挥专项债的引导和撬动作用，提高投资效益，激发全社会投资活力。但需要考虑后期的退出机制，以实现专项债的良性循环，避免新增政府债务。
（二）扩大专项债用做资本金用途范围
2025年专项债券用作资本金领域扩大至22个，较2024年增加了5个领域，除农业、林业、教育、城乡冷链等物流基础设施外几乎涉及了所有的投向领域，尤其是在新能源、新基建、新兴产业基础设施等方面几乎涉及所有的子项目。但是在不同类型衔接上还是存在一定的障碍，比如专项债券与PPP项目，目前PPP新机制支持民营企业参与名单与专项债券做做资本金领域并不完全一致。
（三）鼓励扩大市场化融资参与范围
专项债券用作资本金本意还是为了撬动更多的社会投资参与。目前专项债券与市场融资结合，主要是与银行等金融机构的贷款类产品结合，对于保险公司、基金公司、社会保险基金，特别是社会投资者如何参与专项债券需要制定相关支持性政策。
（四）做好项目管理，严防新增隐性债务
2025年提高专项债券用作项目资本金的比例,以省份为单位,可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。对于“专项债+市场化融资”的组合融资方式，如果项目实施过程中或后期运营出现不利变化，市场化融资部分将可能增加地方政府的支出责任，允许将专项债券作为重大公益性项目资本金，突破了过往关于“债务性资金不得用于项目资本金”的限制，但在执行过程中还需作为一种特殊融资手段强化管理，规避新增隐性债务风险。
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