2025年是“十四五”规划收官之年，《政府工作报告》明确提出，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。各地区要坚持系统观念，坚持问题导向，进一步明确政府与市场的投资分工，分类确定重大项目投融资模式，着力提高项目可经营性，健全项目投融资体系，从而以强有力“软建设”加快推动项目“硬投资”落地，助推扩大有效益的投资，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。

根据行业属性、技术经济特点特别是收益来源性质和投资回报水平，将重大项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，明确三类项目投资主体，合理确定政府和社会资本的投资边界，分类确定三类项目的投融资模式。

（一）分类确定重大项目投资主体

顺应公共领域市场化改革、产业化运作的要求，明确经营性项目、准经营性项目和非经营性项目的投资主体及其相应责任。贯彻《政府投资条例》要求，政府投资既要积极“有所作为”，又要做到“有所不为”，更不应“大包大揽”。

经营性项目包括公共领域的经营性项目和产业领域项目，自身具备较好的财务效益，对社会资本包括民间投资者的吸引力较大，应以社会资本自主投资模式为主、以特许经营/PPP模式为辅。社会资本尤其是民间投资者愿意自主投资的，应优先由社会资本投资参与。准经营性项目对以营利为主要目的的社会投资者吸引力不大，一般需要政府给予一定的投资补助或运营补贴资金支持。这类项目应当以政府所属投融资平台公司（开发性投资主体）和公益类国有企业投资为主、以特许经营模式为辅。非经营性项目自身没有或很少直接的经营收入，应当以政府投资为主，投融资责任由地方政府（有关部门）承担。值得注意的是，PPP新机制要求聚焦具有使用者付费机制、经营收入的公共项目，非经营性项目不适用于特许经营模式。

（二）分类确定重大项目投融资机制

充分发挥有效市场和有为政府的合力，以鼓励支持引导社会资本投资参与为重点，以扩大直接融资比重为目标方向，从源头上为地方政府投资“减负”，努力降低重大项目对政府投资的依赖，从源头上努力防范融资风险堆积在银行体系，降低重大项目融资对银行贷款等间接融资的高度依赖。

经营性项目原则上采取企业自主投资模式，积极争取从建设期开始引入债券等直接融资方式，努力降低对银行贷款等间接融资方式的依赖。准经营性项目应当积极争取采取企业自主投资模式，地方政府根据项目建设和运营需要给予必要的投资资金支持或运营补贴，部分项目可规范审慎运用PPP模式。非经营性项目应当由地方政府（有关部门）作为投资主体，投资建设资金主要通过“一般公共预算资金或政府性基金+地方政府债券资金”的渠道筹集。

重大项目的可经营性和投资回报机制并非一成不变。完善重大项目价格机制，创新商业模式，实施综合开发投资模式，促进项目外部性效益转化为内部收益，都有可能提高重大项目可经营性和投资回报水平，提高重大项目的可融资性，从而有利于吸引市场导向的社会投资者参与重大项目投资或运营，并从源头上降低政府投融资压力。

（一）健全项目价格形成调整机制

基础设施和公共服务等公共领域普遍存在“两头经济”的问题，即供给侧项目所需资源要素和建设条件的市场化供给与产出端项目产出数量质量和价格/收费不同程度的政府管制。“两头经济”尽管出于社会公平和公共利益等方面考虑有一定的必要性，但客观上导致公共领域的重大项目投资回报水平偏低，从而在很大程度上降低了重大项目的可经营性和可融资性。各地区要大力推进公共领域的价格机制改革，健全价格的形成、调整和补偿机制，降低价格和相关收益风险，努力合理提高重大项目投资回报水平。

（二）鼓励支持项目商业模式创新

各地区要更多地用市场和商业的眼光谋划重大项目，合理划定项目空间边界范围，科学确定项目建设方案和主要建设内容，优化配置项目建设和运营所需的相关资源要素，创新项目的商业模式和盈利模式，充分挖掘项目潜在商业价值，努力促进项目外部性效益“内部化”，完善项目投资回报机制，提高投资回报水平，从而提高项目可融资性，提高项目对社会投资者和银行等金融机构的吸引力。建议地方政府积极向专业化的社会投资者征集重大项目的建设方案和商业模式，提高项目经营收入。

（三）支持实施综合开发投资模式

整合重大项目相关资源要素，支持重大项目与沿线或周边的文化、旅游、物流、新能源等产业类项目进行综合开发和一体化实施，完善投资回报机制，提高投资回报水平，增强整个项目对产业资本和银行、投资基金等金融资本的吸引力。依托重大交通运输和场站枢纽项目建设，充分发挥和利用人流、物流等综合优势，实施交通导向的开发（TOD）模式，提高交通运输和场站枢纽项目的投资效益；依托重大生态保护和环境治理项目，充分利用生态环境资源，实施生态环境导向的开发（EOD）模式，建立生态产品价值实现机制，促进生态产业化发展，把生态环境优势转化为区域产业优势乃至区域经济优势。鼓励产业园区基础设施、特色小镇、田园综合体、流域综合治理等区域开发项目实施综合开发投资模式，按照分期、综合、滚动、开发的原则，统筹利用相关资源要素，健全反哺机制，有序推进经营性项目和非经营性项目融合一体化实施。

坚持问题导向，着力加强重大项目的投资主体、融资主体建设，从供给和需求两方面推动重大项目投融资落地，推进重大项目建设实施和可持续运营。

（一）有效发挥政府所属投资公司的重要作用

建议相邻省份尤其是城市群和都市圈内相关省份联合组建跨区域、跨流域的重大基础设施投资运营公司，促进跨区域、跨流域重大项目同步协同建设，打通“最后一公里”。建议同一省份内相邻地区联合组建跨行政区的重大基础设施投资运营公司，鼓励省级政府投资公司参与乃至主导重大项目投资运营，协同推动相邻地区基础设施互联互通和共建共享。充分利用省级政府投资公司在资金、人才、主体信用、商业资源等方面的综合优势，鼓励其与市县政府投资公司联合投资，支持省内市县特别是欠发达市县公共领域重大项目和特色优势产业项目建设。

坚持政府开发性投资主体和功能性国有企业的发展战略定位，加快推进地方政府投融资平台公司市场化转型，剥离政府非经营性项目的融资职能，通过政府注资、经营性资产注入等方式增强投融资能力，提高专业技术能力和运营管理能力，提高企业主体信用，走市场化融资和可持续发展之路。

（二）规范审慎实施政府和社会资本合作模式

在政策导向上，基础设施和公用事业领域要积极推广PPP模式，鼓励支持地方政府运用PPP模式。对于边界范围清晰、具有使用者付费机制和经营收入的重大项目，不得默认采取传统政府投资模式，要按照PPP新机制要求精细制定项目特许经营方案，科学设置社会资本方准入条件，精心遴选合格的社会资本方，充分利用社会资本方的专业技术、投融资、运营管理等方面的综合优势，提高项目建设运营水平，实现“物有所值”。积极从PPP项目的源头上“融智”，建议地方政府鼓励专业化的社会投资者直接向地方行业主管部门或投资主管部门发起提出PPP项目。

（三）鼓励长期机构资金参与重大项目投融资

鼓励社保和保险等长期机构资金通过债权投资计划或股权投资计划等方式参与重大项目投资或融资。长期机构资金的投融资能力较强，但专业能力和项目建设运营经验不足，识别和防控项目风险的能力更差。各地区要支持引导其与专业化的产业资本（投资运营主体）强强联合，共同参与重大项目的投资建设和运营，从而实现优势互补、合作共赢。支持长期机构资金通过投贷组合（投资+贷款）方式参与重大项目投融资。为调动长期机构资金的积极性，适度降低其投资风险，专业化的产业资本可对投资收益进行结构化设计并适当让利，但地方政府不得对长期机构资金承诺最低收益保障、远期股权回购、保本保收益或承担投资本金损失等安排。