截止12月20日，2020年全国成功发行1817只地方政府债券，规模为63200.35亿元。其中新增债券45116.45亿元，新增专项债券35612.70亿元，占2020年新增专项债券额度37500.00亿元的94.97%。参考往年经验，多数省份已经启动2021年提前批次专项债券项目的申报工作，等待财政部正式下达额度。

2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议通过《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

按照规定，2019年提前下达地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。2020年提前下达第一批地方政府新增专项债券10000亿元，后又下达第二批新增地方政府债务限额8480亿元，其中一般债务限额5580亿元、专项债务限额2900亿元，合计18480亿元。

2020年还剩不到10天的时间，关于2021年政府债券提前批次下达时间和额度还在引起各方的猜测和讨论。

讨论一：2021年专项债券

整体额度看涨还是看跌？

猜想一：3万亿？

2020年政府工作报告拟安排财政赤字至3.6%以上，财政部门采取提高专项债券额度，增加1万亿抗疫特别国债等一系列措施，应对疫情和宏观经济形势。但特殊时期的政策也暴露出一些问题，明年财政政策将回归常态。赤字率大概率会从3.6%回到3.0%，防范化解系统性风险还是处于首要位置，因此赤字率不宜过高。同时今年全国债务率很可能进入90%-120%的国际标准债务警戒线。

有观点认为地方债的政策风向已面临大变，因地方债支出力度不足，拉动经济效果不明显，项目质量低，偿债资金来源不稳定，部分地区债务压力大等问题，都表明地方债风险在增加，虽然不会出现“政策悬崖”，但综合来看明年新增专项债券预计额度为3万亿。

猜想二：4万亿？

近几年使用专项债券开工的项目，建设期少则1-2年，长则3-4年，这些仍需要专项债券资金的持续支持，如无法完工，后续收益偿债更无从说起。同时有专家认为：“如果只是2020年一个财政年度发行规模庞大的专项债，到了2021年债务规模缩小，有可能会难以有效评估2020年专项债的使用效率。毕竟不少专项债所筹措资金投资的项目也不是一个财政年度就可以完成的。”，而且专项债券是对应项目发行的，在当前的政府性基金预算规模下，做好项目前期工作，确保项目顺利完工和实施运营期的现金流稳定，专项债券还将有一定的发力空间。2021年专项债券继续维持高位，甚至突破4万亿，并非无稽之谈。

猜想三：3-3.5万亿？

有观点说“在守住不发生系统性金融风险、不危及地方政府信用的双重底线下，中央财政与央行必然进行对应的调整，继续维持、加大财政工具的投放，才能维持系统性的稳定。在地方政府运转都困难的情况下，减少专项债券等财政工具的规模，无异于’釜底抽薪’，这是所有人都不想看到的场面、也是所有人都不能接受的后果”。介于上述两种猜想，中国财政学会绩效管理专委会副主任委员张依群对《证券日报》记者表示：“明年新增专项债券规模会在3万亿元至3.5万亿元之间”。整体规模适度下降似乎是争辩方都能接受的结果。

讨论二：2021年专项债券

提前批次是否还会下达？

猜想一：不下达提前批？

相较去年9月4日国常会后全国范围如火如荼筹备提前批项目，今年的表现更多是从容和淡定。一方面筹备新项目，另一方面督导已发行项目资金的尽快支出。“僧多粥少”的状况，让手里存有需求的地方可以思考专项债项目从“数量”到“质量”的转变。花钱任务重，且有存量需求，即使提前批不发对地方影响也不会很大。

 猜想二：下达提前批？

提前批政策授权期是从2019年1月1日至2022年12月31日，从政策的延续性上来看，下达似乎也是早晚的事情。虽然部分地方资金使用效果差，但不会一刀切，还是有地方需要提前批来满足未来2个多月的资金需求。所以提前批额度怎么发往哪发又是大家关注的另一个重点。

讨论三：2021年专项债券

提前批如何下达？

猜想一：二月份下达且不会出现分批下达？

考虑到额度下达后各省、自治区、直辖市还要预留时间进行项目额度分配、部门流程以及发行前准备等工作，从时间上判断，今年提前批次可能不会出现分批下达的情况，且下达时间会延迟到二月份。

 猜想二：参照2020年的上限60%下达？

前两年提前批均按当年额度的60%下达，考虑政策延续性，今年提前批次额度也可能会达到2.13万亿到2.8万亿之间。

 猜想三：先下达1万亿，剩余额度在两会后正式下达？

考虑到今年专项债券检查情况和近期各方态度，下发当年额度60%规模的可能性不大，大概率先下达1万亿，避免出现“项目等资金”，再结合一季度经济形势，两会后下达剩余额度。 

专项债券未来何去何从，笔者同意杨晓怿老师的观点：“专项债会退坡，但不在2021年”。宏观经济的变好或变坏才是影响专项债券方向的核心，专项债券未来的发展需要着重从自身项目出发，做好“借、用、管、还”，进行全生命周期的风险防控，做到穿透式、全过程监督。

2021年专项债注定是个十字路口，让我们拭目以待。

2018-2020各省首批发行时间
2018-2020年各发行主体地方债第一次发行时间




2018-2020年各发行主体新增专项债券第一次发行时间